Il “nuovo” procedimento disciplinare

Una parte della legge professionale (l. 31 dicembre 2012, n. 247) che ha significativamente inciso sulla professione di avvocato è indiscutibilmente quella relativa al nuovo procedimento disciplinare che, naturalmente, si fonda sull'istituzione di un nuovo organismo di disciplina, il Consiglio distrettuale di disciplina.

La rivoluzione si basa su due aspetti fondamentali e, allo stesso tempo, su un segnale politico.

Il primo consiste nella creazione della casa della giustizia degli avvocati, sita nella sede distrettuale, ove si devono svolgere tutte le attività della giustizia disciplinare: archiviazioni e istruttorie dibattimentali; il che dovrebbe riuscire a creare nel tempo un riconoscimento comune per tutti gli avvocati del Distretto.

Il secondo è costituito dalla fine della giurisdizione domestica "ristretta": nessun avvocato potrà più essere giudicato da Colleghi appartenenti al suo stesso ordine e, in senso più squisitamente processuale, nessun “istruttore” potrà più far parte di un Collegio disciplinare che giudichi un avvocato.

Il significato politico, invece, consiste nel proporre il processo disciplinare riformato come un forte richiamo all'etica dell'avvocatura. Come dire: lo strumento è nuovo, nuova sia anche la nostra coscienza professionale, la consapevolezza dei doveri nel difendere, gli avvocati, come vocati ad, chiamati in aiuto, come vuole la Costituzione repubblicana, secondo rigorose norme di condotta, data l'importanza della funzione esercitata. Una sorta di riconoscimento del valore della deontologia come segnale importante non solo al mondo della giustizia ma anche e soprattutto alla società civile.

Le novità, anche di fondo, del nuovo processo disciplinare sono molte, a cominciare dal modello di processo che si ispira all'art. 111 della Costituzione e agli artt. 6 e 7 della Cedu, dunque il giusto processo in un modello tendenzialmente accusatorio.

Il procedimento continua ad avere natura amministrativa e non giurisdizionale ma vi è il richiamo espresso del Legislatore alle norme del codice di procedura penale (e non di procedura civile), con una serie di conseguenze e ricadute che si possono ben immaginare, a cominciare dall'art. 125 disp. att. c.p.p. (sostenibilità dell'accusa in giudizio), al principio dell'oltre ogni ragionevole dubbio, al principio del contraddittorio in ogni fase, all'istituto regolato dall'art. 415-bisc.p.p. (conclusione delle indagini preliminari) e via dicendo.

La legge del 2012, peraltro, guarda anche al codice di diritto penale sostanziale quanto all'istituto della prescrizione, che viene fortemente innovato (introducendo gli stessi termini della c.d. legge Cirielli). Anni sei per il termine non interrotto dalla data del fatto naturalistico, con un termine massimo che, nonostante le cause di interruzione, non può mai comunque superare gli anni sette e mesi sei.

A proposito dell'istituto della prescrizione, importante anche a causa del riflusso dei fascicoli pervenuti al C.D.D. da tutti i COA del Distretto, si sono manifestate complesse problematiche relative soprattutto ai fascicoli collegati alla pendenza di processi penali.

È noto, infatti, che nel precedente ordinamento disciplinare, a mente dell'art. 44 del regio decreto previgente, si riteneva che il fatto disciplinarmente rilevante fosse costituito dalla sentenza irrevocabile di condanna e che da lì dovesse iniziare a decorrere il termine, in allora quinquennale, della prescrizione estintiva, anche in ragione della stretta interdipendenza tra processo penale e processo disciplinare.

Il nuovo ordinamento, invece, ha abrogato l'art. 44 del r.d. e prevede ora l'assoluta autonomia tra procedimento penale e procedimento disciplinare.

Tra i due estremi forse è proponibile una tesi intermedia che coniughi la necessità della giustizia disciplinare con una doverosa interpretazione sistematica.

Occorrerebbe fare riferimento al vecchio sistema per i fatti precedenti al 1 gennaio 2015, e cioè secondo il previgente art. 44 cit., se le sentenze penali siano divenute definitive prima di tale data, mentre, se i procedimenti penali sono ancora in corso, si applicherà necessariamente il nuovo sistema basato sull'autonomia dei due procedimenti, ragione per cui il termine inizierà a decorrere a partire dal fatto storico e non dal fatto giuridico del passaggio in giudicato della sentenza penale di condanna.

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Prima di accennare ai punti salenti ed innovativi del procedimento pare, peraltro, opportuno delineare brevemente la figura dell'organo disciplinare e richiamare la norma transitoria dettata dall'art. 15 del regolamento del C.N.F. 1 del 31 dicembre 2014.

Il C.D.D. opera in seduta plenaria per le norme di autoregolamentazione organizzativa e per le archiviazioni proposte dal Presidente nella primissima fase del procedimento disciplinare. Nel nuovo sistema il ruolo dei Consigli dell'Ordine è di mero supporto, senza alcun potere di svolgere attività decisionale.

Il COA avvisa l'incolpato dell'esposto e questo avviso è importante perché determina due effetti: l'interruzione della prescrizione (art. 56 l. 247/2012) e il divieto di cancellazione dall'albo dell'incolpato (art. 57 l. 247/2012).

Il C.D.D. agisce «in piena indipendenza di giudizio e autonomia organizzativa ed operativa» (art. 2 regolamento C.N.F. 2/2014).

Il Consiglio opera attraverso Sezioni composte da cinque membri titolari e tre membri supplenti.

Le Sezioni vengono formate dal Presidente del C.D.D., che nomina all'interno di ogni Sezione il Presidente di Sezione e l'Istruttore, il quale entro sei mesi deve svolgere la fase preprocedimentale per poi proporre alla Sezione l'archiviazione (I volta) o la delibera di rinvio a giudizio.

L'istruttore, come si diceva inizialmente a proposito della fine della giurisdizione domestica “ristretta”, non può mai partecipare alle decisioni della Sezione.

È prevista, al termine della fase gestionale preprocedimentale, una sorta di 415-bis c.p.p. con la possibilità per l'attinto di presentare documenti, indagini difensive, atti a discolpa, con una possibile nuova proposta di archiviazione dell'istruttore (II volta), che può essere deliberata dalla Sezione; oppure quest'ultima può deliberare la formale apertura del procedimento disciplinare con la formazione del capo di incolpazione definitivo ed il rinvio a giudizio.

Segue il dibattimento con le forme del processo penale, attraverso il metodo dialogico, la cross examination e quasi tutte le norme di tutela penale.

Un accenno di novità riguarda, come si anticipava, la norma transitoria dell'art. 15 reg. 1/2014, relativa a tutti i procedimenti disciplinari, in qualsiasi fase si trovino, antecedenti il 1 gennaio 2015.

La particolarità della norma transitoria sta nel fatto che il C.D.D. può riesaminare integralmente i fatti anche se il procedimento reca già una delibera di apertura con formulazione del capo di incolpazione.

Il procedimento può essere celebrato in assenza se non vi è un impedimento documentato e assoluto.

Come più sopra si accennava, altro principio sovvertito rispetto al sistema precedente è quello relativo al rapporti tra procedimento disciplinare e processo penale.

La legge afferma l'assoluta autonomia dei due procedimenti, consentendo solo una sospensione del procedimento disciplinare non superiore a due anni qualora sia indispensabile acquisire atti e notizie riguardanti il processo penale ai fini della decisione (art. 54l. 247/2012).

Il termine prescrizionale non decorre durante le eventuali sospensioni.

Al fine di evitare contraddizioni fra i provvedimenti terminativi del procedimento disciplinare e del procedimento penale è stato introdotto il nuovo istituto della riapertura del procedimento disciplinare (art. 55 l. 247/2012 e art. 36 reg. 2/2014), che presenta alcuni profili propri dell'istituto della revisione nel processo penale.

La legge parla anche di prescrizione per la riapertura in caso di condanna penale (la richiesta deve essere presentata entro due anni dal passaggio in giudicato della sentenza penale).

Un'altra importante novità la ritroviamo in tema di sospensione cautelare: sono stati tipizzati i casi in cui la grave misura può essere adottata e si è limitata al durata massima della sospensione ad un anno.

E' stato osservato che i casi di sospensione cautelare costituirebbero un nuovo catalogo di fatti tipici, il che potrebbe fare escludere la discrezionalità della applicazione della misura in questione nella ricorrenza degli stessi.

La formulazione letterale della disposizione («la sospensione cautelare […] può essere deliberata») sembra tuttavia consentire ancora una valutazione discrezionale, pur quando sussistano le ipotesi tipiche, attraverso l'art. 60, comma 5, l. 247/2012, che richiama pur sempre un criterio di adeguatezza.

Come è noto, il nuovo codice deontologico è fondato sul principio di tipizzazione, per quanto possibile, delle condotte con rilevanza disciplinare e del corrispondente tipo di sanzione disciplinare.

Fra queste è stato introdotto il richiamo verbale per condotte di scarso rilievo che il legislatore ha dichiarato esplicitamente non costituire sanzione disciplinare.

L'irrogazione del richiamo verbale era prevista al termine della fase dibattimentale con un evidente inutile dispendio di energie organizzative.

Su proposta del C.D.D. Veneto la norma è stata modificata dal C.N.F. ed ore il richiamo verbale può essere irrogato, su indicazione dell'Istruttore, dalla Sezione assegnataria al termine della fase di istruzione, evitando il dibattimento.

Da una prima valutazione il nuovo sistema sembra funzionare pur richiedendo un impegno costante e determinato da parte dei Consiglieri del C.D.D.

È scaduto il primo anno di vita del nuovo organo disciplinare che sarà stato sicuramente un anno difficile e complicato.

Quando il sistema sarà a regime con lo smaltimento dell'arretrato, si spera che gli avvocati possano contare su una macchina in grado di funzionare.