Grazia

La grazia è un provvedimento di clemenza individuale adottato dal Capo dello Stato in favore di un soggetto determinato che estingue, in tutto o in parte, la pena inflitta con la sentenza irrevocabile o la trasforma in un'altra specie di pena prevista dalla legge (ad esempio la reclusione temporanea al posto dell'ergastolo o la multa al posto della reclusione). Non estingue le pene accessorie, salvo che il decreto disponga diversamente, e neppure gli altri effetti penali della condanna (art. 174 c.p.). Può, inoltre, essere sottoposta a condizioni.

Differentemente dalla amnistia e dall'indulto, che si applicano rispettivamente ad una categoria di reati e di condannati, la grazia si riferisce ad un singolo soggetto che si trovi in condizioni eccezionali e sia ritenuto idoneo ad usufruire del provvedimento per ragioni di carattere principalmente equitativo o giudiziario. Secondo esigenze umanitarie e di equità, infatti, essa interviene ogni volta che l'applicazione rigorosa della legge contrasti con i principi di giustizia sostanziale protetti dall'ordinamento costituzionale.

Il provvedimento di grazia rientra fra le prerogative del Capo dello Stato secondo quanto previsto dall'art. 87, comma 11, Cost.

Ai sensi dell'art. 681 c.p.p. la domanda di grazia, diretta al Presidente della Repubblica, è sottoscritta dal condannato o da un suo prossimo congiunto o dal convivente o dal tutore o dal curatore ovvero da un avvocato o procuratore legale ed è presentata al Ministro di grazia e giustizia (art. 681, comma 1, c.p.p.). Allo stesso modo la grazia, quale ricompensa per il comportamento particolarmente meritevole del detenuto, può essere proposta dal consiglio di disciplina ex art. 76, d.P.R. 30 giugno 2000, n. 230 (reg. es. ord. pen.), sentito il gruppo di osservazione e tenuto conto della rilevanza del comportamento nonché della condotta abituale del soggetto. L'art. 37 della legge 26 luglio 1975, n. 354 (ord. pen.) stabilisce, infatti, che le ricompense, fra le quali si annovera il provvedimento di grazia, costituiscono il riconoscimento del senso di responsabilità dimostrato nella condotta personale e nelle attività organizzate negli istituti da parte degli organi competenti a concederle secondo quanto previsto dall'apposito regolamento.

Il decreto di grazia, inoltre, può essere concesso anche in assenza di domanda o proposta (art. 681, comma 4, c.p.p.).

Se il condannato è detenuto o internato, la domanda può essere presentata al magistrato di sorveglianza, il quale, acquisiti tutti gli elementi di giudizio utili e le osservazioni del procuratore generale presso la Corte d'appello del distretto ove ha sede il giudice indicato nell'art. 665 c.p.p., la trasmette al ministro con il proprio parere motivato (art. 681, comma 2, c.p.p.).

È compito del magistrato di sorveglianza nella cui giurisdizione si trova il condannato di esprimere il proprio motivato parere sulla domanda o proposta di grazia entro il più breve tempo possibile, dopo aver assunto gli opportuni elementi presso la direzione dell'istituto o del centro di servizio sociale (art. 69, ord. pen. e art. 109 reg. es.).

Nel corso di un procedimento relativo alla domanda di grazia, al magistrato di sorveglianza non spetta assumere alcun provvedimento di carattere decisorio ma soltanto acquisire elementi di giudizio utili ed esprimere un parere, strumentale alla decisione definitiva, che altra autorità adotterà nell'esercizio di una funzione non giurisdizionale. Pertanto tale magistrato non ha veste per poter sollevare le relative questioni di legittimità costituzionale (Corte cost., 10 ottobre 1991, n.382). In questo modo sono state dichiarate manifestamente inammissibili le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 681 c.p.p. e 69, comma 9, ord. pen. sollevate in riferimento agli artt. 3, 98, 101, 104 e 138 Cost. nella parte in cui, prevedendo nel procedimento per la concessione della grazia il conferimento dell'attività istruttoria e la formulazione di un parere motivato da parte del magistrato di sorveglianza, pongono quest'ultimo in posizione di subordinazione funzionale rispetto al Ministro della giustizia e, obbligandolo a partecipare ad una funzione di carattere politico, determinano una situazione di dipendenza e confusione tra poteri dello Stato.

In aggiunta, la Cassazione ha ritenuto che non sia configurabile un conflitto di competenza tra magistrato di sorveglianza e procuratore generale presso la Corte d'appello in ordine all'istruzione della domanda di grazia, di cui all'art. 681, comma 2, c.p.p., in quanto nel procedimento di concessione dell'atto di clemenza all'autorità giudiziaria non spetta alcun potere decisorio, dovendo soltanto compiere l'attività di acquisizione di elementi di giudizio, strumentale alla decisione che deve essere adottata dal Ministro della giustizia nell'esercizio di una funzione non giurisdizionale (Cass. pen., Sez. I, 23 ottobre 2002, n. 39342).

Se il condannato non è detenuto o internato, la domanda può essere presentata al procuratore generale presso la Corte d'appello il quale, acquisite le opportune informazioni, la trasmette al Ministro con le proprie osservazioni (art.681, comma 2 c.p.p.).

Da più parti si condivide l'assunto che anche il Ministro della giustizia possa compiere o far compiere eventuali altri accertamenti. Così come pacifico oramai è il riconoscimento del diritto dell'interessato a produrre la documentazione a sostegno della propria istanza.

Sul punto si era in passato espresso anche il Consiglio di Stato assumendo che “È dalla prassi degli organi costituzionali e non dal potere giudiziario neppure di ultima istanza che deve scaturire la soluzione della questione relativa al carattere presidenziale oppure duale del provvedimento di concessione della grazia e quindi dei poteri da riconoscersi in proposito al Presidente della Repubblica ed al Ministro della giustizia cui spetta di controfirmare il decreto presidenziale di concessione della grazia” (Cons. Stato, Sez. IV, 14 dicembre 2004, n. 7960).

Con la già citata pronuncia n. 382/1991 della Consulta è stato osservato come il principio secondo cui nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato del Presidente della Repubblica avverso il rifiuto del Guardasigilli di formulare la proposta di grazia e di predisporre il relativo decreto di concessione, sussiste, in base dell'art. 110 Cost., la legittimazione passiva del Ministro della giustizia a resistere in giudizio in considerazione della diretta titolarità delle competenze determinate dall'art. 110 della Costituzione, il cui esercizio venga assunto come causa di menomazione delle attribuzioni di altri poteri dello Stato ed in ragione della propria competenza, ratione materiae, ad effettuare la relativa istruttoria, a predisporre il decreto di concessione, a controfirmarlo ed a curarne l'esecuzione.

Di particolare rilievo la pronuncia della Corte costituzionale 3 maggio 2006, n. 200 nella quale viene riconosciuto al Capo dello Stato il potere non solo di sollecitare l'istruttoria ma anche di assumere direttamente l'iniziativa per la concessione del provvedimento di grazia senza essere ostacolato da un eventuale veto del Guardasigilli.

Quest'ultimo, infatti, potrà soltanto rendere note al Capo dello Stato le ragioni di legittimità o di merito che, a suo parere, si oppongono alla concessione del provvedimento senza poter opporre rifiuti od assumere un comportamento inerte dinnanzi ad una specifica richiesta del Presidente della Repubblica. Ove ciò fosse consentito dall'ordinamento, infatti, verrebbe indirettamente riconosciuto al Ministro della giustizia un vero e proprio potere inibitorio, non conforme al dettato costituzionale (art. 87, comma 11, Cost.).

Anche laddove non dovesse condividere le motivazioni del Guardasigilli contrarie all'adozione dell'atto di clemenza, al Presidente della Repubblica è comunque consentito di adottare direttamente il decreto concessorio con obbligo di esternazione nell'atto delle ragioni per le quali ritiene di dovere concedere ugualmente la grazia, con la conseguenza che, a fronte della determinazione presidenziale favorevole alla adozione dell'atto di clemenza, la controfirma del decreto, da parte del Ministro della giustizia, costituisce l'atto con il quale lo stesso si limita ad attestare la completezza e la regolarità dell'istruttoria e del procedimento seguito e che l'assunzione della responsabilità politica e giuridica del Ministro controfirmante, a norma dell'art. 89 della Costituzione, trova il suo naturale limite nel livello di partecipazione del medesimo al procedimento di concessione dell'atto di grazia.

Tale pronuncia si inserisce all'interno di un contesto più ampio, relativo al principio di separazione dei poteri, il quale esclude ogni coinvolgimento di esponenti del Governo nella fase dell'esecuzione delle sentenze penali di condanna, in ragione della sua giurisdizionalizzazione ed in ossequio al principio secondo il quale solo l'autorità giudiziaria può interloquire in materia di esecuzione penale. Principio ricavabile dalle sentenze della Corte costituzionale n. 274/1990, n. 114/1979, n. 192/1976, n. 204 e n. 110/1974.

La proposta di grazia è sottoscritta dal Presidente del consiglio di disciplina ed è presentata al magistrato di sorveglianza, che procede a norma del comma 2 (art. 681, comma 3, c.p.p.).

All'Ufficio per gli Affari dell'Amministrazione della Giustizia è affidato il compito di curare i rapporti con il Consiglio Superiore della Magistratura, di trattare le pratiche relative all'amministrazione della giustizia e alla concessione delle grazie nonché di svolgere attività istruttoria – in collegamento con l'Ufficio per gli Affari Giuridici e le Relazioni Costituzionali della Presidenza – sui disegni di legge da autorizzare, sulle leggi da promulgare e sui decreti da emanare in materia di giustizia.

L'Ufficio si articola in quattro settori: Comparto Rapporti con il Consiglio Superiore della Magistratura, Comparto Istanze dei cittadini in materia di giustizia, Comparto Grazie, Comparto Normativo.

Al Comparto Grazie sono affidati, in particolare, diversi compiti fra i quali:

• l'esame delle domande (o proposte: art. 681, comma 3, c.p.p.) di grazia o commutazione delle pene pervenute al Capo dello Stato o delle comunicazioni che il Ministero competente invia alla Presidenza della Repubblica in relazione a quelle presentate;
• la trasmissione al Ministero competente delle domande o proposte pervenute al Capo dello Stato, perché possa avviarsi l'istruttoria;
• la richiesta al Ministero di assicurare priorità alla istruttoria di domande o proposte che prospettano situazioni obiettivamente meritevoli di trattazione urgente;
• la richiesta di notizie al Ministero sullo stato della istruttoria quando sono decorsi otto mesi dalla trasmissione della domanda o proposta;
• l'esame e valutazione delle proposte formulate dal Ministro all'esito della istruttoria ed eventuale richiesta di integrazioni;
• la predisposizione della relazione da inviarsi al Capo dello Stato per le sue determinazioni;
• la comunicazione al Ministero delle determinazioni del Capo dello Stato;
• la tenuta e aggiornamento dell'archivio (cartaceo e informatico) con elaborazione ed esame dei dati sul numero e le tipologie delle determinazioni del Capo dello Stato;
• lo studio delle problematiche attinenti all'istituto della grazia e, in rapporto con gli uffici ministeriali, individuazione di prassi che consentano la tempestiva definizione delle pratiche e il rispetto delle esigenze di riservatezza e trasparenza.

La relazione trasmessa al Capo dello Stato, che rappresenta una sintesi di tutte le informazioni raccolte a seguito della domanda o proposta di grazia, nella sua parte finale, riporta anche le valutazioni dell'Ufficio sulla opportunità di concedere, rigettare o archiviare la richiesta dell'atto di clemenza. In genere, la relazione contiene:

• l'indicazione della data di presentazione della domanda o proposta e delle generalità del condannato;
• la descrizione dei motivi posti a sostegno della domanda o proposta;
• gli estremi della condanna, i reati per i quali è stata pronunciata e lo stato della esecuzione (con indicazione degli eventuali benefici penitenziari concessi);
• il tenore del parere del magistrato di sorveglianza e delle osservazioni del procuratore generale presso la corte di appello oltre che delle considerazioni espresse dalle autorità di polizia e, quando del caso, dalle persone offese o danneggiate dal reato;
• eventuali altre emergenze di rilievo;
• le conclusioni prese dal Ministro e le ragioni poste a sostegno della sua proposta;
• le valutazioni dell'Ufficio.

La relazione è redatta in forma semplificata quando la richiesta di clemenza è priva dei presupposti di ammissibilità. Le determinazioni del Capo dello Stato sono apposte in calce alla stessa e ne è data notizia al Capo di Gabinetto del Ministro competente anche per i conseguenti adempimenti.

Se il Capo dello Stato ritiene di concedere la grazia o di commutare la pena, gli uffici ministeriali predispongono lo schema del relativo decreto che verrà poi da lui adottato e trasmesso al Ministro per la controfirma e la sua esecuzione. Se, invece, ritiene che non ricorrano i presupposti di merito richiesti per la concessione del provvedimento di clemenza oppure che la domanda o la proposta non può essere accolta per difetto di alcuno dei suoi presupposti di ammissibilità, ne dispone – rispettivamente – il rigetto o l'archiviazione (c.d. “messa agli atti”).

Ogni decisione sul merito è adottata dopo aver valutato:

• la peculiarità umanitaria che il caso presenta (ad esempio, per la risalenza nel tempo del delitto commesso, per la età e incensuratezza del suo autore, per il contesto – “storico”, personale, familiare – in cui si è verificato);
• il periodo di pena espiato e la fruizione eventuale di benefici penali o penitenziari;
• l'assenza di elementi dai quali dedurre l'attuale pericolosità del condannato;
• gli esiti del processo rieducativo e, specie per le domande di grazia relative a pene accessorie, l'intervenuto reinserimento sociale del condannato;
• la condotta inframuraria tenuta;
• le osservazioni delle vittime del reato o, in caso di loro morte, dei loro familiari;
• la incompatibilità delle condizioni di salute del condannato con lo stato detentivo e la inattitudine a fronteggiarne la precarietà con i benefici ordinari (penali e penitenziari).

Ai sensi del comma 5 dell'art. 681 c.p.p. il provvedimento di grazia può essere sottoposto anche a diverse ed ulteriori condizioni. In tali casi si provvede a norma dell'art. 672, comma 5, c.p.p.

Di gran lunga prevalente nella prassi, il provvedimento di grazia condizionato ha avuto come finalità principale quella di indirizzare la pena, con maggior precisione, verso la sua finalità rieducativa secondo i parametri costituzionali sanciti all'art.27 Cost. La “rieducazione”, infatti, impone che il condannato acquisti una piena consapevolezza del disvalore sociale assunto dalla propria condotta attraverso prescrizioni apposite, senza perciò offrire facili garanzie di impunità.

Generalmente si parla di provvedimento condizionato alla non consumazione di altri reati entro un certo tempo (uso introdotto nella prassi fin dal r.d. 7 ottobre 1900 al dichiarato scopo di prevenire le recidive) nonché al rispetto di criteri più ampi, come ad esempio quello relativo alla necessaria sottomissione al giudicato da parte del beneficiario dell'atto di clemenza così da escludere, in linea di massima, la concessione in favore di latitanti e quello concernente l'esclusione di ogni valutazione del merito della sentenza di condanna, onde evitare di istituire di fatto un quarto grado di giudizio. Ove il provvedimento di grazia sia subordinato alla condizione risolutiva della commissione di un nuovo reato entro un termine predeterminato è revocabile di diritto, ai sensi dell'art. 674 c.p.p., al verificarsi della condizione stessa, rimanendo del tutto irrilevante, a questi fini, che il decreto di grazia condizionato non sia stato notificato al beneficiario dal momento che nessuna norma stabilisce un tale obbligo. Il destinatario di un provvedimento così eccezionale, come la grazia, infatti, ha un onere di ordinaria diligenza nel prenderne contezza all'atto stesso della sua fruizione (Cass. pen., Sez. II, 17 novembre 2003, n. 43909).

Il riferimento al comma 5 dell'art. 672 c.p.p. impone che anche nel caso di provvedimento di grazia condizionato si sospenda l'esecuzione della sentenza o del decreto penale sino alla scadenza del termine stabilito nel provvedimento di concessione ovvero, nel caso in cui non sia stato prefissato, fino alla scadenza del quarto mese dal giorno di pubblicazione dello stesso. Si applicherà dunque definitivamente laddove, decorso il periodo previsto, venga dimostrato l'adempimento delle condizioni o degli obblighi ai quali la concessione del beneficio è subordinata.

Qualora la condizione risulti adempiuta, quindi, l'estinzione della pena è operativa fin dal momento dell'elargizione del beneficio e quindi con effetto dalla data del relativo decreto (non già da quello della verificazione della condizione). Pertanto, anche il termine per la riabilitazione decorre dalla stessa data (Cass. pen. Sez. un., 14 marzo 1959).

La Corte di cassazione ha, inoltre, ritenuto che la grazia condizionata non contrasti né con il principio di stretta legalità, di cui all'art. 25 Cost., né con quello della riserva assoluta di giurisdizione in materia di libertà personale desumibile dagli artt. 13, 102 e 110 Cost. (Cass. pen., Sez. I, 16 aprile 1980, n.492).

Emesso il decreto di grazia, il pubblico ministero presso il giudice indicato nell'art. 665 c.p.p. ne cura l'esecuzione ordinando, quando è il caso, la liberazione del condannato e adottando i provvedimenti conseguenti (art. 681, comma 4, c.p.p.).

Le modalità dell'esecuzione, affidate al pubblico ministero, si concretano quindi nell'ordinare “quando è il caso”, la liberazione del condannato e nell'adottare i “provvedimenti conseguenti”. La liberazione del condannato, pertanto, non potrà disporsi se non nei casi, ad esecuzione penale iniziata, in cui si tratti di provvedimenti relativi alla condanna alla pena detentiva nella sua totalità o nella parte residua che ancora risulti da scontare, ovvero si tratti di grazia anche semplicemente commutativa della pena della detenzione.

A norma dell'art. 192 delle disp. att. c.p.p., il pubblico ministero deve altresì provvedere senza ritardo affinché il decreto di grazia sia annotato sull'originale della sentenza o del decreto penale di condanna.

È scomparsa la precisazione del potersi operare la prescritta annotazione “in margine o in fine” all'originale del provvedimento giudiziario. Ad ogni modo non è mancato chi ha sostenuto che entrambe le modalità di annotazione rimangono a tutt'oggi praticabili, in conformità alle testuali previsioni contenute in norme che regolano casi fortemente simili (artt. 624, comma 2 e 625 comma 4 c.p.p.) in materia di sentenza di annullamento da parte della Corte regolatrice stanti le esigenze di pubblicità nei confronti dei terzi interessati alla acquisizione della sentenza (o del decreto) in altro procedimento penale o, comunque, alla sua consultazione.

Da ultimo va tenuto conto dell'art. 29 del Regolamento per l'esecuzione del codice di cui al d.m. 30 settembre 1989, n. 334 che tra gli adempimenti in tema di esecuzione delle sentenze e dei decreti di condanna, previsti a carico delle segreterie del pubblico ministero, prevede anche quello – sub b) – di provvedere alla formazione di un fascicolo nel quale devono tra l'altro essere raccolti, in copia, gli “atti del procedimento di grazia”, compreso ovviamente l'eventuale decreto di concessione del beneficio.

È inoltre previsto – sub. d) – che la stessa segreteria debba trasmettere “al direttore dell'istituto penitenziario dove si trova il condannato un foglio, sottoscritto dal pubblico ministero, con l'indicazione della quantità di pena da eseguire e della data in cui termina l'esecuzione”, il che implica necessariamente la comunicazione di ogni successivo provvedimento incidente sulla stessa ove si tratti di riduzione della pena tramite il decreto di concessione dell'atto di clemenza.