Misure alternative alla detenzione

La finalità rieducativa della pena, costituzionalmente imposta dal principio scolpito nell'art. 27, comma 3, della Carta costituzionale, assegna all'obiettivo del recupero del reo una posizione preminente nell'ambito della polifunzionalità della pena. Attraverso la concorrente somministrazione del trattamento penitenziario – assicurato a tutti i detenuti – e del più specifico trattamento rieducativo individualizzato (mirato, cioè, alla singola persona condannata o internata), il sistema dell'esecuzione penitenziaria persegue fini tanto preventivi quanto rieducativi, non essendo ipotizzabile, nel quadro della esecuzione penale costituzionalmente orientata, l'applicazione di un trattamento penitenziario che prescinda dalla finalità risocializzante della pena né, un trattamento rieducativo che non tenga conto delle esigenze di sicurezza e preventive tradizionalmente sottese alla restrizione carceraria.

Il principio di rieducazione del condannato e dell'internato si realizza sia attraverso il c.d. trattamento rieducativo intramurario, svolto quindi all'interno della struttura carceraria, con limitata ammissione a forme di esecuzione penale esterna al carcere, quali il lavoro all'esterno, i permessi ordinari e premiali, sia soprattutto – qualora ne ricorrano i presupposti – con l'esecuzione penale esterna, svolta in regime di misure alternative alla detenzione, che comportano in alcuni casi un limitato contatto con il carcere (semilibertà) ma che, nella maggioranza delle ipotesi, ne prescindono completamente (detenzione domiciliare, affidamento in prova al servizio sociale, liberazione condizionale).

La massima espressione dei principi di umanità e finalità rieducativa della pena si realizza nell'esecuzione della condanna in forma alternativa alla detenzione.

Le misure alternative alla detenzione sono disciplinate, anzitutto, nel Capo VI del Titolo I della legge 354/1975 (c.d. ordinamento penitenziario). Il fondamento ideologico alla base di tali istituti risente di una evoluzione storica incentrata sulla progressiva esaltazione del valore della persona umana e dei valori di civiltà giuridica correlati ai principi di proporzione tra reato e sanzione, mitigazione, umanizzazione e rieducazione della pena, che hanno trovato collocazione – nell'ordinamento italiano – al massimo livello della Grundnorm (art. 27 Cost.).

Il nostro sistema prevede attualmente il c.d. probation giudiziale, e precisamente l'istituto della sospensione del processo con messa alla prova dell'imputato (artt. 168-bis e ss. c.p., introdotti con la l. 67/2014), e il c.d. probation penitenziario, cioè la possibile applicazione della misura alternativa dell'affidamento in prova nella fase iniziale dell'esecuzione anziché nel segmento finale della medesima.

Nella prospettiva europea occorre fare riferimento alle diverse raccomandazioni e risoluzioni fra cui le principali sono:

a) Raccomandazione R(2010) -1- del Comitato dei ministri agli Stati membri sulle regole del consiglio d'Europa in materia di probation, che qualifica i servizi incaricati della probation tra i servizi fondamentali della giustizia e sottolinea come il loro lavoro influisca sulla riduzione della popolazione carceraria;

b) Risoluzione 15 dicembre 2011, n. 2897 del Parlamento europeo, che significativamente al punto 11 ribadisce“l'esigenza che gli Stati membri onorino gli impegni, assunti nelle sedi internazionali ed europee, a far maggior ricorso a misure probatorie e sanzioni che offrano un'alternativa all'incarcerazione, comprese le decisioni adottate all'interno del Consiglio d'Europa” e al punto 16 “invita la Commissione ad esaminare l'impatto delle disparità in materia di diritto penale e diritto procedurale sulle condizioni detentive negli Stati membri UE e ad avanzare raccomandazioni al riguardo, soprattutto in materia di ricorso a misure alternative, politiche di criminalizzazione e decriminalizzazione, detenzione preventiva, amnistia e indulto, segnatamente nei settori della migrazione, del consumo di droga e dei reati compiuti da minori”.

Il concetto di misura alternativa alla detenzione presuppone evidentemente un sistema imperniato, da un lato, sull'esecuzione “tradizionale” della pena in carcere e, dall'altro, su istituti che realizzano la pretesa punitiva dello Stato prescindendo ed anzi contrapponendosi concettualmente alla detenzione. Su tale base la dottrina classifica come misure alternative “proprie” o “pure” soltanto l'affidamento in prova al servizio sociale e la liberazione condizionale, mentre ritiene la semilibertà e la detenzione domiciliare forme di diversificazione non propriamente alternativa dell'esecuzione delle sanzioni penali quegli istituti che non realizzano un integrale restitutio della libertà personale ma contemplano più semplicemente delle forme attenuate di espiazione detentiva della condanna. Tutte, comunque si voglia classificarle, sono concreta espressione di quel complesso fenomeno, tuttora in fase di evoluzione, che segna il definitivo tramonto del concetto di pena immodificabile ed attribuisce alla magistratura di sorveglianza il delicato compito di gestire la responsabilità di modificare la pena stessa nella fase dell'esecuzione, tanto sotto il profilo quantitativo (liberazione anticipata) tanto sotto quello qualitativo:

• con la sostituzione integrale di un trattamento non detentivo, nel caso dell'affidamento in prova al servizio sociale (per il quale la quantità di pena che deve essere eseguita in carcere è esigua o addirittura può mancare del tutto);
• con la sostituzione parziale della pena detentiva con un diverso trattamento (liberazione condizionale);
• con la sostituzione della pena detentiva con forme di trattamento che alternano periodi di libertà relativa a periodi di detenzione (semilibertà);
• con la sostituzione, infine, della pena detentiva con la restrizione in luoghi esterni al carcere (detenzione domiciliare in luogo esterno di cura o presso l'abitazione).

La nitidezza del quadro introdotto con la riforma del 1975, in attuazione dei precetti costituzionali sul contenuto rieducativo della pena e sul concetto di flessibilità della stessa in rapporto alla progressione trattamentale del condannato enucleato dalla sentenza della Corte costituzionale 4 luglio 1974, n. 204 si è notevolmente offuscata per effetto della stratificazione normativa successiva che, emanata in omaggio a ben diverse esigenze avvertite a livello di politica legislativa, ha profondamente alterato il rapporto tra rieducazione e concessione delle misure alternative alla detenzione.

Va infatti in primo luogo rilevato un radicale mutamento di tendenza del legislatore, che pare avere definitivamente abbandonato le ambiziose prospettive di risocializzazione/rieducazione dei condannati per i più modesti obiettivi di non desocializzazione del condannato a causa del contatto prolungato con l'ambiente carcerario. In seconda istanza, deve registrarsi una serie di interventi legislativi volti a introdurre misure penitenziarie prive di sostanziale contenuto rieducativo o risocializzante ma concepite per finalità di contenimento quantitativo della popolazione detenuta, a prescindere da qualsivoglia attenzione ai profili di rieducazione dei soggetti all'esecuzione della pena.

Sotto gli accennati profili, vanno segnalate le innovazioni contenute nella legge 165/1998 (c.d. Legge Simeone-Saraceni) laddove consentono –anzi, impongono – al pubblico ministero la sospensione di tutti gli ordini di carcerazione per pene al di sotto della soglia di ammissibilità alle misure alternative (art. 656, comma 5, c.p.p.), con il fine di evitare per quanto possibile il contatto anche breve con il carcere a soggetti che – quantomeno potenzialmente – potrebbero beneficiare della concessione di una misura alternativa al carcere. La stessa legge 165/1998 attraverso la novella degli artt. 656, comma 10, c.p.p. e 47-ter, comma 1-bis, l. 354/1975 ha introdotto una figura spuria di detenzione domiciliare il cui unico presupposto è la formulabilità di una prognosi di non recidiva da parte del tribunale di sorveglianza: anche in questa fattispecie, lo sganciamento dai presupposti di umanizzazione della pena e della sua efficacia rieducativa è palese, tantopiù che la normativa non prevede la possibilità per il giudice di applicare alcuna prescrizione od obbligo di carattere rieducativo. L'introduzione nell'ordinamento di una siffatta misura rende del resto evidente, sotto il secondo aspetto evidenziato, come la ratio sottesa al citato beneficio alternativo al carcere sia stata soprattutto la prospettiva iniziale di un significativo svuotamento delle carceri (evenienza paventata con grande rilevanza dai media dell'epoca e poi rivelatasi inconsistente per l'applicazione assai limitata della normativa ad opera della magistratura di sorveglianza) e più in generale l'esigenza di deflazione del numero eccessivo dei detenuti rispetto alla capacità ricettiva degli istituti di pena aperti sul territorio, da attuarsi attraverso strumenti normativi ordinari piuttosto che mediante impopolari provvedimenti a carattere clemenziale. Si è guardato – negli ultimi anni – a privilegiare obiettivi di breve portata, in rispondenza alle “emergenze” che periodicamente si presentano all'attenzione dell'opinione pubblica, introducendo istituti a carattere marcatamente deflattivo della pressione carceraria e blandamente contenitivo, del tutto avulsi da qualsiasi prospettiva risocializzante e rieducativa, spesso innestandoli con una rozza tecnica legislativa di “inserti” su disposizioni che, al contrario, essendo maturate in diverso clima politico-legislativo, obbediscono a finalità del tutto diverse di graduale reinserimento del condannato nell'ambiente libero in esito all'espletamento di un periodo di osservazione condotto da personale specializzato all'interno degli istituti di pena. Nel giro di pochi anni si sono susseguite a ritmo incalzante norme che si fondano su opzioni diverse, alternate da provvedimenti clemenziali, da istituti spesso “nati morti” (si pensi al lavoro di pubblica utilità o alla legge 62/2011) e da rigurgiti securitari (si ricorda la stagione delle riforme law and order esitate nella c.d. legge ex-Cirielli, successivamente demolita prima dagli interventi della Corte costituzionale e successivamente dallo stesso legislatore “pentito”).

Tale constatazione induce a ritenere che la stessa centralità del problema rieducativo della pena, che ha informato di sé la legislazione degli anni '70 e '80, sia radicalmente posta in discussione alla luce della normativa susseguente degli anni '90, che se ne discosta drasticamente introducendo nel corpus dell'ordinamento penitenziario istituti di dubbia finalità rieducativa e ammettendo così – per facta concludentia – il sostanziale abbandono dell'opzione legislativa e costituzionale posta per decenni alla base del nostro sistema penitenziario.

Gli stessi presupposti di accesso alle misure alternative sono stati continuamente modificati, tanto che oggi (chiarificatore è in proposito la tormentata vita dell'art. 4-bis, ord. pen.) è realmente complesso stabilire i requisiti di accesso ai benefici. Alle preclusioni di legge (si pensi alla disciplina di cui al già evocato art. 4-bis ord. pen. o alla disciplina dell'art. 58-quater, ord. pen.) si aggiungono le difficoltà di ordine personale che caratterizzano molti potenziali fruitori di misure alternative: l'assenza di una casa, di un lavoro, le differenti tempistiche della pena e dei programmi terapeutici, le comunità terapeutiche che non riescono a far fronte alle domande di inserimento e tutto è reso ancor più complicato dalla frammentazione delle misure alternative in diverse fonti normative, che rendono di fatto impossibile una visione unitaria del sistema delle misure alternative.

Il sistema delle misure alternative trova collocazione principalmente nell'ambito della legge di ordinamento penitenziario (l. 26 luglio 1975, n. 354) e nel codice penale, cui fanno corona una serie articolata di leggi speciali, che hanno introdotto nel tempo ulteriori benefici penitenziari, alcuni dei quali, per importanza sul piano applicativo, superano di gran lunga alcuni istituti disciplinati dall'ordinamento penitenziario.

Sul piano sistematico, la classificazione delle misure alternative (intese in questa sede nella più ampia accezione di forme di esecuzione penale esterna al carcere) con riguardo alle fonti normative è il seguente:

a) misure disciplinate dal codice penale:

• liberazione condizionale (artt. 176 e 177 c.p.)

b) misure disciplinate dalla legge 26 luglio 1975, n. 354:

• Affidamento in prova al servizio sociale (art. 47)
• Detenzione domiciliare (art. 47-ter)
• Detenzione domiciliare “di polizia” (art. 47-ter, comma 1-bis)
• Detenzione domiciliare “surrogatoria” (47-ter, comma 1-ter)
• Misure alternative alla detenzione nei confronti dei soggetti affetti da AIDS conclamata o da grave deficienza immunitaria (art. 47-quater)
• Detenzione domiciliare speciale (art. 47-quinquies)
• Regime di semilibertà (art. 48)

c) misure disciplinate dal testo unico in materia di stupefacenti (d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309):

• Sospensione dell'esecuzione della pena detentiva (art. 90)
• Affidamento in prova in casi particolari (art. 94)

d) misure disciplinate da leggi speciali:

• Sospensione condizionata dell'esecuzione della pena (c.d. indultino) (art. 1, l. 1° agosto 2003, n. 207)
• Esecuzione della pena presso il domicilio (art. 1, l. 26 novembre 2010, n.199)

Strumento essenziale dell'esecuzione penale esterna sono gli Uepe (uffici di esecuzione penale esterna). Tali centri sono formati da personale dipendente funzionalmente dal dipartimento dell'amministrazione penitenziaria e sono ubicati presso ciascun ufficio di sorveglianza. Essi rappresentano, da un lato, nella fase di applicazione delle misure alternative alla detenzione, il necessario strumento di acquisizione di elementi istruttori per i procedimenti di competenza della magistratura di sorveglianza, acquisendo notizie e dati in ordine agli eventuali supporti esterni su cui il condannato può contare ai fini di eventuali prospettive di accesso ai benefici penitenziari; dall'altro, nella gestione della misura alternativa una volta concessa, svolgono essenziali compiti di controllo del soggetto e di supporto del medesimo (art. 118, d.P.R. 230/2000).

In particolare, i compiti espressamente affidati agli operatori degli Uepe spaziano dalle c.d. inchieste socio-familiari, finalizzate alla raccolta e al coordinamento dei dati di anamnesi socio-familiare del condannato, delle opportunità di reinserimento esterne, delle relazioni familiari e personali, all'opera di supporto e consulenza alla magistratura di sorveglianza in rapporto agli interventi di gestione delle misure alternative alla detenzione, ovvero dei più limitati benefici extramurari concessi ai detenuti (es. permessi premio), alla partecipazione all'attività di osservazione della personalità del detenuto, al controllo del rispetto delle prescrizioni e degli obblighi da parte dei soggetti ammessi a misure esterne al carcere, alla partecipazione alle commissioni interne al carcere, al trattamento del dimittendo e l'assistenza post-penitenziaria.

La riforma dell'ordinamento penitenziario del 1975 segna il punto di avvio del fenomeno noto sotto il nome di giurisdizionalizzazione dell'esecuzione penale, con il quale si definisce la progressiva attrazione della fase esecutiva della pena nell'ambito della tutela giurisdizionale, correlato alla predisposizione, da parte del legislatore, di strumenti procedurali atti a veicolare nelle forme più idonee le istanze dei soggetti passivi della vicenda esecutiva, a garanzia del controllo di legalità sull'attuazione concreta della pretesa punitiva dello Stato e verifica della finalizzazione rieducativa dell'applicazione della pena ai condannati.

Al procedimento di sorveglianza si applicano i principi generali della disciplina processuale penale, ove non espressamente derogati dall'art. 666 e ss. c.p.p.: valgono, pertanto, anche per questo tipo di procedura, il regime delle nullità, le incompatibilità, la legittimazione professionale del difensore, le notifiche, la sospensione deitermini nel periodo feriale (sicché la trattazione in tale periodo sarebbe illegittima: Cass. pen, Sez. I, 13 gennaio 1994; Cass. pen., Sez. VI, 10 febbraio 1995).

Carattere peculiare della procedura è l'obbligatoria presenza del P.M. e del difensore e il richiamo testuale (art. 666, comma 5, c.p.p., art. 185, disp. att. c.p.p.) al rispetto del contraddittorio nell'assunzione delle prove. Concretizza, quindi, una ipotesi di nullità assoluta, sanzionata in base all'art. 178 c.p.p., l'omessa designazione di un difensore d'ufficio agli altri interessati che ne erano privi e la mancata partecipazione dei medesimi difensori all'udienza camerale (Cass. pen., Sez. II, 14 gennaio 2003, n. 3127). Nel procedimento di sorveglianza è garantito l'esercizio del diritto di difesa non soltanto con la presenza necessaria del difensore nell'udienza di trattazione ma altresì con il riconoscimento della facoltà di dedurre o richiedere elementi a discarico – eventualmente anche a mezzo dell'audizione personale di cui al comma 4 dell'art. 666 c.p.p. – come si ricava dal combinato disposto degli artt. 666, comma 5, dello stesso codice e art. 185 disp. att. c.p.p., salvo il vaglio di pertinenza o di inerenza probatoria comunque rimesso al giudice (Cass. pen., Sez. I, 2 novembre 1993, n. 3605). L'art. 666, comma 5, c.p.p. stabilisce che il giudice, ai fini della decisione, può chiedere alle autorità competenti tutti i documenti e le informazioni di cui abbia bisogno; se occorre assumere prove, procede in udienza nel rispetto del contraddittorio ma senza le formalità richieste per il giudizio ordinario (art. 185, disp. att. c.p.p.).

Il diritto alla pubblicità dell'udienza di sorveglianza è stato affermato con la pronuncia costituzionale 15 aprile 2015, n. 97, a cui mente gli artt. 666, comma 3, e 678, comma 1, c.p.p. sono costituzionalmente illegittimi nella parte in cui non consentono che, su istanza degli interessati, il procedimento davanti al tribunale di sorveglianza nelle materie di sua competenza si svolga nelle forme dell'udienza pubblica.

Avverso le decisioni assunte dal tribunale di sorveglianza in materia di misure alternative alla detenzione, è esperibile il ricorso per cassazione. Atteso il disposto dell'art. 236, comma 2, disp.att.c.p.p., secondo cui "nelle materie di competenza del tribunale di sorveglianza continuano ad osservarsi le disposizioni processuali della legge 26 luglio 1975, n.354 diverse da quelle contenute nel capo II-bis del titolo II della stessa legge", nel caso di provvedimenti adottati dalla magistratura di sorveglianza con la procedura di cui all'art.666 c.p.p., richiamata dall'art. 678, comma 1, stesso codice, il termine per proporre ricorso per cassazione non è quello di 10 giorni previsto dall'art.71-ter della citata legge 354/1975 (non più operante in quanto ricompreso appunto nel capo II-bis del titolo II) ma quello ordinario di 15 giorni previsto per tutti i provvedimenti di camera di consiglio dall'art. 585, comma 1, lett.a), c.p.p. (Cass. pen., Sez. I, 22 marzo 1999, n. 292).

L'art. 1, comma 1, lett. b) e c), del d.l. 146/2013, ha introdotto importanti novità nella disciplina del procedimento di sorveglianza, con la modifica dell'art. 678 c.p.p. che assume una connotazione bipartita, riservando il comma 1 all'elencazione delle materie per le quali si procede con la più garantita procedura camerale “partecipata” di cui all'art. 666 c.p.p. (poiché involgenti più direttamente profili afferenti a diritti fondamentali, quali la libertà personale) e dedicando il nuovo comma 1-bis all'indicazione dei procedimenti riservati alla cognizione del giudice di sorveglianza, per i quali si adotta la più snella procedura camerale semplificata di cui all'art. 667, comma 4, c.p.p.

Alcune ipotesi particolari che derogano ai criteri di competenza codificati nell'art. 677 c.p.p. riguardano i c.d. collaboratori di giustizia, nel senso che sussiste la competenza del tribunale di sorveglianza di Roma a decidere sulla domanda di ammissione a misure alternative alla detenzione di condannato ammesso non a speciale programma ma solo a misure urgenti di protezione adottate dal capo della polizia, in quanto l'interessato domicilia di fatto, indipendentemente da una formale elezione di domicilio, presso il servizio centrale di protezione che ha sede a Roma (Cass. pen., Sez. I, 11 luglio 2002, n. 30740).

In tema di reclami avverso i provvedimenti ministeriali di applicazione, nei confronti di detenuti, del regime differenziato di cui all'art. 41-bis, ord. penit., la competenza a decidere è funzionalmente attribuita al tribunale di sorveglianza di Roma.