Convenzione europea dei diritti dell'uomo

Mediante un accordo internazionale firmato a Londra il 5 maggio 1949 ed entrato in vigore il 3 agosto 1949, dieci Stati hanno istituito il Consiglio d'Europa, vale a dire un organismo sovranazionale di cooperazione internazionale volto a realizzare “un'organizzazione che unisca gli Stati europei in un'associazione più stretta” onde “tutelare […] il patrimonio comune dei loro popoli, [...] i principi di libertà personale, di libertà politica e di preminenza del Diritto”.

Sono organi del Consiglio d'Europa, con sede a Strasburgo: il Comitato dei Ministri, l'Assemblea parlamentare, il Segretariato del Consiglio d'Europa, il Congresso dei poteri locali e regionali, la Conferenza delle Organizzazioni internazionali non governative e la Corte europea dei diritti dell'uomo.

Ai sensi dell'articolo 15 del già richiamato Statuto del 1949, il Consiglio d'Europa propone agli Stati membri la conclusione di convenzioni e accordi, nonché lo stabilimento di una politica comune su questioni determinate, al fine di attuare i propri scopi.

Ad oggi, si contano oltre duecento convenzioni internazionali multilaterali adottate e ratificate su proposta del Consiglio d'Europa, tra cui spicca la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la Cedu).

Firmata a Roma il 4 novembre1950, la Cedu è entrata in vigore il 3 settembre 1953.

Ratificando tale accordo internazionale multilaterale, gli Stati membri, rectius le “Alte Parti Contraenti”, si sono impegnati, a norma dell'articolo 1, a riconoscere “a ogni persona sottoposta alla loro giurisdizione” un ampio catalogo di diritti e libertà fondamentali, il cui quadro di riferimento principale è dato dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite.

Ne discende, anzitutto, che la Convenzione in esame non ha come destinatari gli Stati contraenti, a differenza di quanto accade nei “tradizionali” trattati internazionali, bensì tutti coloro che, cittadini o stranieri, vengono a trovarsi nel territorio sovrano di un'Alta Parte Contraente.

In particolare, in forza della Cedu gravano sugli Stati contraenti obblighi obiettivi negativi, che impongono di non tenere comportamenti in violazione dei diritti e delle libertà fondamentali ivi sanciti, e obblighi positivi, che richiedono che siano adottati tutti i provvedimenti necessari a prevenire e reprimere tali violazioni all'interno del proprio ambito di giurisdizione.

Da detta assunzione di obblighi deriva, poi, il c.d. “effetto orizzontale” delle norme della Cedu: ogni Stato parte risponde di tutte le violazioni della Convenzione riconducibili non solo a proprie condotte ma anche a quelle di privati a danno di altri privati dovute alla mancata conformazione della normativa interna all'esigenza di assicurare adeguata tutela ai diritti da essa consacrati.

La Cedu si compone di 59 articoli, suddivisi in tre Titoli, nonché di sedici Protocolli.

Nel Titolo I, intitolato “Diritti e libertà” (artt. 2 - 18 Cedu), sono contenute le principali disposizioni in materia penale: l'articolo 2, che tutela il diritto alla vita; l'articolo 3, che prevede il divieto di tortura; l'articolo 5, che sancisce il diritto alla libertà e alla sicurezza; l'articolo 6, che consacra il diritto a un equo processo; l'articolo 7, che disciplina il principio di legalità; e gli articoli 13, 14 e 15, che riguardano, rispettivamente, il diritto a un ricorso effettivo, il divieto di discriminazione e la deroga alle norme della Cedu in caso di c.d. “stato d'urgenza”.

Ulteriori disposizioni rilevanti in materia sono contenute nei Protocolli n. 1, 4, 6 e 7 della Convenzione.

Per quanto concerne, più nello specifico, le norme della Cedu che incidono sul processo penale, è opportuno concentrarsi, segnatamente, sugli articoli 5 e 6.

L'articolo 5 tutela la libertà personale a fronte di qualsiasi misura restrittiva prevista dalle legislazioni nazionali che configuri “privazione” della predetta libertà. Tale norma vieta l'arresto e la detenzione illegali, sancisce il principio della conformità tra la detenzione eseguita e la pena detentiva prevista nella sentenza di condanna e prevede dei limiti alla detenzione preventiva. Altresì, essa contempla il diritto a essere informato sui motivi dell'arresto, il diritto dell'arrestato di essere condotto dinanzi a un giudice e di proporre ricorso contro le misure di arresto.

L'articolo 6 della Cedu sancisce, invece, il diritto a un processo equo e disciplina le garanzie imprescindibili di tutte le fasi del procedimento penale.

Tra di esse vi sono, segnatamente:

• il diritto di accesso al giudice;
• la precostituzione per legge del giudice;
• il diritto a un giudice penale imparziale e indipendente;
• il principio della ragionevole durata del processo penale;
• il principio di pubblicità delle udienze;
• il principio della presunzione di innocenza;
• il diritto al silenzio e il diritto di difesa. Quest'ultimo diritto è a sua volta articolato nei seguenti corollari: il diritto all'interprete; il diritto a essere informato dell'accusa; il diritto di disporre del tempo e dei mezzi per preparare la difesa; il diritto di difendersi personalmente o a mezzo di un difensore; il diritto di partecipare al processo; il principio del contraddittorio e della parità delle armi, nonché le garanzie del minore accusato.

Alcune di tali garanzie possono essere oggetto di rinuncia tacita o espressa dell'interessato, purché volontaria, consapevole e inequivocabile.

Ad esempio, l'imputato può rinunciare al diritto di presenziare all'udienza, purché tale rinuncia sia inequivocabile e non contrasti con un predominante interesse pubblico.

La Cedu prevede anche un innovativo meccanismo internazionale di controllo per assicurare il rispetto degli obblighi così assunti dagli Stati contraenti: la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (in prosieguo: la “Corte Edu”).

Infatti, il Titolo II, composto di ben 33 articoli, si apre con l'articolo 19 relativo all'istituzione di una Corte europea permanente volta ad “assicurare il rispetto degli impegni derivanti alle Alte Parti contraenti dalla […] Convenzione e dai suoi Protocolli”.

La Corte Edu ha sede a Strasburgo ed è composta da un giudice per ogni Stato contraente.

A norma dell'articolo 21, tali giudici “devono godere della più alta considerazione morale e possedere i requisiti richiesti per l'esercizio delle più alte funzioni giudiziarie, o essere dei giureconsulti di riconosciuta competenza”. Essi sono eletti dall'Assemblea parlamentare in relazione a ciascuna Parte contraente (art. 22 Cedu) e hanno l'obbligo di non esercitare alcuna “attività incompatibile con le esigenze di indipendenza, di imparzialità o di disponibilità richieste” per tutta la durata del mandato, pari a nove anni e non rinnovabile (artt. 21 e 23 Cedu).

La Corte Edu si pronuncia su “tutte le questioni concernenti l'interpretazione e l'applicazione della Convenzione e dei suoi Protocolli” (art. 32 Cedu), proposte su ricorso di uno Stato parte (ricorsi interstatali) o di individui sottoposti alla giurisdizione dei predetti Stati (ricorsi individuali).

In particolare, a norma dell'articolo 33, uno Stato contraente può far valere qualunque inosservanza delle norme della Cedu o dei suoi Protocolli asseritamente commessa da un altro Stato parte, indipendentemente dalla circostanza che detta violazione gli arrechi un danno o riguardi, nello specifico, un suo cittadino.

Per contro, i singoli, rectius una persona fisica, un'organizzazione non governativa o un gruppo di privati, possono presentare ricorso al giudice di Strasburgo soltanto se, ai sensi dell'articolo 34, sostengono di essere vittime di una violazione a opera di uno Stato parte.

Infatti, “adottando la [Cedu], gli Stati contraenti non hanno voluto concedersi diritti e obblighi reciproci utili al perseguimento dei loro rispettivi interessi nazionali, bensì realizzare gli obiettivi e gli ideali del Consiglio d'Europa […] e instaurare un ordine pubblico […] delle libere democrazie d'Europa al fine di salvaguardare il loro patrimonio comune di tradizioni politiche, di ideali, di libertà e di primato del diritto”.

Affinché la Corte possa pronunziarsi nel merito del ricorso, è necessario che quest'ultimo soddisfi le condizioni di ricevibilità di cui all'articolo 35, tra loro sempre cumulabili.

Anzitutto, tutti i ricorsi proposti alla Corte di Strasburgo devono rispettare la condizione del previo esaurimento dei ricorsi interni (principio di sussidiarietà), tranne quando il ricorso interno sarebbe in sostanza inutile, a fronte del tipo di giurisprudenza nazionale o dell'asserita violazione della durata ragionevole del processo (principio di effettività del ricorso).

Giova qui menzionare che la proposizione del ricorso alla Corte Edu non determina la sospensione della sentenza o del provvedimento nazionale che si ritiene violi la Cedu. Tuttavia, ai sensi del Regolamento della predetta Corte, come modificato nel 2013, una parte o ogni altra persona interessata può chiedere al giudice di Strasburgo di indicare le misure provvisorie necessarie nell'interesse delle parti o del corretto svolgimento della procedura (art. 39 Cedu).

Tutti i ricorsi alla Corte Edu devono, inoltre, essere presentati entro sei mesi dalla decisione interna definitiva (art. 35, par.1 Cedu).

Quanto, poi, ai ricorsi individuali, essi non possono essere accolti se anonimi, se essenzialmente identici a un ricorso già esaminato dalla Corte o da “un'altra istanza internazionale d'inchiesta o di risoluzione” e non contenenti elementi nuovi, se incompatibili con le disposizioni della Cedu, dei suoi Protocolli o, infine, se manifestamente infondati o abusivi (art. 35, par. 2 Cedu). Altresì, è necessario che il singolo deduca di aver subito un “pregiudizio importante, salvo che il rispetto dei diritti dell'uomo garantiti dalla Convenzione e dai suoi Protocolli esiga un esame del ricorso nel merito e a condizione di non rigettare per questo motivo alcun caso che non sia stato debitamente esaminato da un tribunale interno” (art. 35, par. 3 Cedu).

La Corte procede in composizione di giudice unico, in comitati di tre giudici, in Camere di sette giudici e in una Grande Camera di diciassette giudici (art. 26 Cedu), secondo il riparto di competenza fissato agli articoli 26 – 31.

Ai sensi del paragrafo 1 dell'articolo 46, “le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti”.

Spetta allo Stato convenuto adottare i provvedimenti necessari per l'esecuzione della sentenza (c.d. “obbligo di restitutio in integrum”), in quanto le sentenze della Corte hanno natura dichiarativa e la Corte ha più volte ribadito di essere competente solo a constatare l'eventuale sussistenza di una specifica violazione della Cedu, non anche a suggerire le misure da adottare a livello nazionale.

In tal senso, risulta particolarmente critico assicurare che lo Stato contraente adempia adeguatamente all'obbligo di eliminare l'infrazione accertata.

Ad esempio, nel noto caso “Dorigo”, le autorità italiane non hanno adottato alcuna misura per ripristinare l'equità del processo penale a carico del sig. Dorigo, nonostante la Corte Edu avesse constatato la violazione del diritto a un processo equo in quanto la sentenza di condanna a carico del sig. Dorigo era fondata solo su dichiarazioni etero-accusatorie di coimputati mai esaminati in contraddittorio, i quali s'erano avvalsi in dibattimento della facoltà di non rispondere.

L'unico rimedio a disposizione del sig. Dorigo rimaneva, quindi, la sospensione dell'esecuzione della pena ai sensi dell'art. 635 c.p.p.

La Corte costituzionale ha supplito a tale perdurante inadempimento e vuoto normativo dichiarando l'illegittimità costituzionale dell'articolo 630 c.p.p. nella parte in cui non prevede un caso di revisione della sentenza o del decreto penale di condanna al fine di conseguire la riapertura del processo, quando ciò sia necessario, ai sensi dell'art. 46, paragrafo 1, della Cedu, per conformarsi a una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte cost., 4 aprile 2011, n. 113).

Diverso tipo di sentenza è previsto all'art. 41 della Cedu, ai sensi del quale la Corte accorda, se del caso, un'equa soddisfazione alla parte quando riscontra che, a fronte della violazione accertata, il diritto interno dell'Alta Parte contraente non consente “se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione”. In tal caso, infatti, la sentenza della Corte si trasforma in sentenza di condanna dello Stato parte al pagamento di una somma in favore della “vittima”.

A partire dal 2004, si è fatta largo, però, un'ulteriore tipologia di sentenza della Corte Edu: la c.d. “sentenza pilota” (Corte Edu, 22 giugno 2004, n. 31443/96 Broniowski c. Polonia).

La Corte può ricorrervi quando, ai sensi dell'articolo 61 del Regolamento, vi sia un problema strutturale o sistemico “che ha dato luogo o potrebbe dare luogo alla presentazione di altri ricorsi analoghi”. In tal caso, la Corte indica, in esito a un esame prioritario, la natura del predetto problema constatato e “il tipo di misure riparatorie che la Parte contraente interessata deve prendere a livello interno in applicazione del dispositivo della sentenza” (art. 61, par. 1 e 3 del Regolamento).

La procedura della sentenza pilota soddisfa tre interessi:

• eliminare la vera causa della disfunzione sistemica rilevata nell'ordinamento nazionale;
• tutelare i diritti degli altri soggetti potenzialmente interessati dalla medesima vicenda;
• evitare di minare l'effettività della Corte con un eccessivo numero di ricorsi ripetitivi.

In questo modo le sentenze della Corte Edu risultano più facilmente applicabili dai giudici nazionali in tutti i casi in cui si presentino i medesimi problemi strutturali di compatibilità con la Convenzione.

Non solo. La Corte di Strasburgo si trasforma da giudice del caso concreto a giudice-legislatore, allorché individua misure generali che lo Stato deve adottare per evitare future violazioni. Si va, così, ad aggiungere al complicato quadro delle fonti di cui il giudice nazionale deve tener conto nel decidere il caso concreto.

Pur essendo limitata l'efficacia della decisione alla specifica vicenda sottoposta al suo esame, l'interpretazione delle norme della Cedu è andata consolidandosi nel tempo, esprimendo un'autorevolezza nei confronti dei giudici degli Stati contraenti.

Non solo. La Cedu, così come interpretata dalla Corte di Strasburgo, è divenuta un importante fonte normativa e di risoluzione dei contrasti tra il diritto interno e le norme della Convenzione.

Infatti, come dichiarato nelle celebri sentenze c.d. “gemelle” della Corte costituzionale del 24 ottobre 2007 n. 348 e 349, l'ordinamento italiano riconosce alle norme della Cedu una “maggior forza di resistenza rispetto leggi ordinarie successive”, in forza dell'articolo 117, comma 1, della Carta costituzionale. La “particolare natura [di tali] norme, divers[a] sia da quelle comunitarie sia da quelle concordatarie”, fa sì che esse, come interpretate dalla Corte Edu, siano considerate “norme che integrano il parametro costituzionale, ma [che] rimangono pur sempre ad un livello sub-costituzionale”.

Ne deriva che “se vi sia contrasto non risolvibile in via interpretativa tra [una disposizione nazionale] e le norme della Cedu, come interpretate dalla Corte europea e assunte come fonti integratrici del parametro di costituzionalità di cui all'art. 117, primo comma, Cost.”, è necessario sottoporre alla Corte costituzionale una apposita questione di costituzionalità.

In tal modo, viene non solo garantito il rispetto della norma interna alla Convenzione in esame ma anche assicurato che “le norme che integrano il parametro di costituzionalità siano esse stesse conformi alla Costituzione, per evitare il paradosso che una norma legislativa venga dichiarata incostituzionale in base a un'altra norma sub-costituzionale, a sua volta in contrasto con la Costituzione”.

Ad esempio, la già richiamata pronuncia della Corte costituzionale nel caso “Dorigo” è scaturita da una questione di costituzionalità sollevata dalla Corte d'appello di Bologna, con riferimento all'art. 117, c. 1, Cost. e all'art. 46 Cedu, dell'art. 630 c.p.p. “nella parte in cui non prevede la rinnovazione del processo, allorché la sentenza di condanna sia in contrasto con la sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell'uomo che abbia accertato l'assenza di equità del processo, ai sensi dell'art. 6 Cedu” (Corte app. Bologna, ordinanza 23 dicembre 2008, n. 303).

Successivamente, la Corte costituzionale ha precisato che essa è competente ad “apprezzare la giurisprudenza europea consolidatasi sulla norma conferente, in modo da rispettarne la sostanza, ma con un margine di apprezzamento e di adeguamento che le consenta di tener conto delle peculiarità dell'ordinamento giuridico in cui la norma convenzionale è destinata a inserirsi” (Corte cost., 26 novembre 2009, n. 311).

In tal modo, la Corte costituzionale non può sostituire la propria interpretazione di una disposizione della Cedu a quella della Corte di Strasburgo, ma “valutare come e in qual misura il prodotto dell'interpretazione della Corte europea si inserisca nell'ordinamento costituzionale italiano”, in quanto “la norma Cedu, nel momento in cui va ad integrare il primo comma dell'art. 117 Cost., da questo ripete il suo rango nel sistema delle fonti” (Corte cost., 4 dicembre 2009, n. 317).

Pertanto, seppur la Corte costituzionale sia vincolata dall'applicazione che la Corte Edu ha operato della norma convenzionale, essa può, a differenza del giudice di Strasburgo, operare “una valutazione sistemica e non isolata dei valori coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata” (Corte cost, 28 novembre 2012, n. 264).