Immunità

Con il termine “immunità” si indica il fenomeno giuridico in forza del quale determinati soggetti, per l'ufficio pubblico che ricoprono, sono sottratti alle conseguenze sanzionatorie penali derivanti da un illecito di cui gli stessi si siano resi autori. Si tratta di ipotesi diversificate fra loro quanto a portata ed effetti, potendo l'esenzione concernere tutti gli atti compiuti (immunità assoluta), ovvero soltanto quelli connessi all'esercizio delle funzioni (immunità relativa). Ad ogni modo, si è dinnanzi ad una delle eccezioni alla obbligatorietà della legge penale previste dal diritto pubblico interno o internazionale ed alle quali fa riferimento l'art. 3, comma 1, c.p.

Generalmente la ricerca sulla natura giuridica delle immunità viene condotta a seconda dei diversi effetti giuridici che di volta in volta si verificano.

Una immunità di diritto sostanziale, infatti, concerne i fatti commessi nel periodo di tempo in cui esistono i presupposti applicativi della medesima; e tali fatti restano sottratti alla sanzione penale anche dopo la sua cessazione. Una immunità di diritto processuale, invece, impedisce la celebrazione di processi penali (anche per fatti compiuti anteriormente) fino al suo perdurare (ma non oltre la sua cessazione). Si aggiunga che, nel caso di immunità processuale penale, il danno non patrimoniale rimane risarcibile per vie extraprocessuali o addirittura, se non vi è una contemporanea immunità giurisdizionale civile, attraverso il processo civile.

Alcune forme di immunità si spiegano in sede dogmatica attraverso il concetto di incapacità penale. La capacità penale, intesa come idoneità a costituire il punto di imputazione di un illecito penale e della rispettiva sanzione, fa difetto in modo totale nel Capo di Stato estero e nel Pontefice; in modo parziale nello straniero. Mentre i primi non rispondono penalmente di alcun fatto compiuto durante le rispettive cariche (non potendo essere chiamati a risponderne nemmeno dopo la cessazione), lo straniero non può costituire il punto di imputazione di taluni illeciti penali commessi all'estero.

Diversa sarà anche la formula di proscioglimento.

Quanto alle prerogative attinenti ai fatti connessi all'esercizio della funzione, il loro protrarsi anche oltre lo scadere del mandato fa emergere una prevalente natura di diritto sostanziale. Ne consegue che non può parlarsi esclusivamente di effetti sul piano processuale come mera esenzione dalla giurisdizione penale o in una più generica improcedibilità. Ciò che dell'immunità funzionale sopravvive alla situazione che ne ha costituito il presupposto, infatti, è la stessa inapplicabilità delle norme incriminatrici. L'istituto tende a tutelare la natura dell'atto posto in essere dall'immune piuttosto che la qualità rivestita dal soggetto agente nel momento in cui si deve procedere.

Secondo la dottrina dominante tali immunità ricadono tra le cause scriminanti. Dovendo il soggetto agire nell'esercizio delle sue funzioni, egli si trova in una situazione di esercizio di un diritto o adempimento di un dovere tale da integrare i parametri di cui all'art. 51 c.p. In tali casi, qui si avrebbe soltanto un ampliamento delle estrinsecazioni modali dell'esercizio di un diritto o dell'adempimento di un dovere giustificato dalla stessa natura politica delle funzioni. L'insindacabilità, infatti, opera principalmente sul piano oggettivo, inibendo la qualificazione del fatto come antigiuridico. Vanno distinti, tuttavia, i casi di abuso delle proprie funzioni da parte del soggetto agente che escludono l'esistenza di una immunità dalle ipotesi in cui l'immune abbia posto in essere un atto di per sé illecito ma compiuto nell'ambito di quei poteri-doveri connessi alla funzione attribuita. L'attività degli organi giudiziari si limita, pertanto, ad accertare se vi è stato o meno collegamento tra il fatto compiuto e la funzione svolta avuto riguardo alla natura, alla forma ed agli effetti dell'atto, nonché al fine perseguito.

Le immunità extrafunzionali assicurano che l'individuo non venga assoggettato a processo penale per fatti “comuni” commessi nel corso della carica od anteriormente ad essa. Al termine dell'incarico il soggetto precedentemente immune potrà nuovamente essere perseguito. Si tratta, dunque, di un limite per il potere giurisdizionale reso palese dalla impossibilità di avviare un accertamento di carattere penale anche per i fatti antecedenti l'assunzione delle funzioni ma che tuttavia viene superato allo scadere della carica predetta. Ciò dimostra che in questi casi l'immunità non è produttiva di alcun limite alla applicazione della legge penale sostanziale.

All'interno dell'odierno assetto codicistico, il limite al potere giurisdizionale derivante da una immunità extrafunzionale non può essere ricondotto tra le cause preclusive l'esercizio dell'azione penale, ma va inteso quale difetto di giurisdizione ovvero, come incapacità processuale dell'imputato. Lo schema decisorio previsto dal legislatore ed utilizzabile in tali casi è disciplinato dall'art. 20 c.p.p. secondo cui il difetto di giurisdizione è rilevabile, anche d'ufficio, in ogni stato e grado del procedimento. Inoltre la mancanza di un effetto preclusivo connesso a questo tipo di declaratoria si concilia con l'efficacia limitata nel tempo propria delle immunità extrafunzionali. Sussiste, pertanto, una sorta di esenzione temporanea della iurisdictio legata al fatto che il soggetto capace penalmente al momento della commissione dell'illecito, non lo è processualmente se chiamato a rispondere della sua azione.

Nel caso in cui si tratti di immunità assoluta vi sarà, durante il periodo di carica, un'esenzione dalla iurisdictio relativa ai fatti “comuni” mentre per quelli connessi all'esercizio delle funzioni, l'eventuale accertamento giudiziario dovrà ritenersi limitato al proscioglimento nel merito a causa del sussistere di una scriminante. All'esito del mandato, l'effetto preclusivo di una pronuncia sul merito garantirà l'immune dall'essere sottoposto nuovamente a processo penale per il reato dal quale era stato prosciolto nel corso della carica. Al contrario, concluso l'incarico nulla impedirà l'avviarsi di un procedimento penale a carico del soggetto per i fatti privati illeciti compiuti durante il mandato od antecedentemente ad esso.

Sussistono una pluralità di ipotesi eterogenee in ambito internazionale relativamente alla esenzione di determinati soggetti dalle conseguenze penali derivanti dalla commissione di un illecito. Tra gli organi che godono di uno specifico regime, in virtù della posizione ricoperta, vi sono il Pontefice ed i Capi di Stato esteri. Per il primo, l'art. 8 del Trattato del Laterano, stipulato fra l'Italia e la Santa Sede l'11 febbraio 1929 e reso esecutivo dalla legge 27 maggio 1929, n. 810, dichiara la persona del Sommo Pontefice “sacra e inviolabile” attribuendogli, così, un'immunità assoluta priva di alcuna distinzione tra l'esercizio o meno delle funzioni ed in forza della quale non si può procedere nemmeno per i reati commessi prima della assunzione della carica. Agli effetti del diritto penale, l'immunità ha natura di causa personale di esclusione della punibilità (con la conseguenza che non si estende ad eventuali concorrenti nella commissione di fatti penalmente rilevanti). Nell'ambito dei rapporti fra Italia e Santa Sede ulteriori garanzie sono attribuite ai cardinali limitatamente al periodo di “vacanza della sede Pontificia” ai sensi degli artt. 10 e 21 del Trattato stesso. Di diversa origine, trattandosi di norma consuetudinaria, è l'immunità che concerne i Capi di Stato esteri per i quali, mancando una previsione di carattere pattizio, regna qualche incertezza circa l'entità dei confini che delimitano la loro posizione “privilegiata”.

Con riguardo agli agenti diplomatici, in quanto organi di uno Stato che esercitano le loro funzioni in territorio straniero, le norme originariamente a di rango consuetudinario sono state codificate dalla Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961, resa esecutiva in Italia con la legge 9 agosto 1967, n. 804, e hanno investito una pluralità di cautele che vanno dalla inviolabilità personale e della sede alla esenzione della giurisdizione civile e penale oltre che tributaria. In particolare, per quanto attiene al processo penale, l'immunità riconosciuta agli agenti diplomatici è estesa fino a ricomprendere ogni tipo di illecito commesso in corso di carica, sia esso funzionale che extrafunzionale, così come sancito agli artt. 31 e 38 della Convenzione.

Il difetto di giurisdizione per l'agente rivestito dell'incarico, sarà totale per il diplomatico straniero e parziale nei confronti di colui che svolga la propria funzione nello Stato ove ha cittadinanza o risiede permanentemente. Ne discende che mentre nel primo caso non si prospetta alcuna possibilità di emettere sentenza di merito, né di procedere ad accertamenti che possano ritenersi lesivi dell'immunità giurisdizionale, nella seconda ipotesi è plausibile ritenere che da parte degli organi giudiziari vengano poste in essere quelle attività necessarie a verificare il sussistere dei limiti entro cui è circoscritta la predetta immunità.

Con riguardo ai consoli, vice consoli e agli agenti consolari, l'immunità di cui essi godono è prevalentemente limitata agli atti connessi all'esercizio delle funzioni.

L'estensione delle immunità riguardanti gli agenti diplomatici e i consoli o i funzionari consolari va dal momento in cui il soggetto fa ingresso nel territorio dello Stato presso il quale deve svolgere la sua funzione fino al termine dell'incarico in territorio straniero. Al concludersi di quest'arco temporale, delle due immunità (funzionale ed extrafunzionale) continuerà ad esplicare i propri effetti solo la prima.

I giudici della Corte dell'Aja (art. 19 dello Statuto della Corte) e i giudici della Corte europea dei diritti dell'uomo godono di immunità attinenti agli atti compiuti nella loro qualità ufficiale (art. 2 Protocollo n. 4 addizionale all'Accordo generale sui privilegi e le immunità del Consiglio d'Europa 16 dicembre 1961, ratificato con legge 29 marzo 1966, n. 350).

Specifiche prerogative assistono, inoltre, anche i parlamentari europei per i quali l'art. 10, Protocollo sui privilegi e sulle immunità delle Comunità Europee, firmato a Bruxelles l'8 aprile del 1965, allegato al Trattato di Bruxelles, prevede che, per la durata delle sessioni dell'Assemblea, valgono sul territorio nazionale le immunità riconosciute ai membri del Parlamento del loro paese (art. 10 lett. a)) e, sul territorio di ogni altro Stato membro, l'esenzione da misure detentive e da procedimenti giudiziari (art. 10, lett. b)). In particolare, i componenti del Parlamento europeo non sono responsabili, sia in sede civile che penale o amministrativa, delle opinioni e dei voti dati nell'esercizio delle funzioni (art. 9).

Tra i membri delle istituzioni specializzate dell'Onu (l. 24 luglio 1951, n. 1740, esec. Della Conv. sui privilegi e immunità delle istituzioni specializzate predette) e degli organi rappresentanti delle Nazioni Unite, alcuni godono delle immunità pari a quelle riconosciute agli agenti diplomatici (ma si tratta solo degli esponenti di vertice delle organizzazioni quali il Segretario Generale e i Sottosegretari. Per gli altri funzionari sussiste soltanto un'immunità relativa e la c.d. inviolabilità personale concernente, cioè, l'esenzione dall'arresto e dalla carcerazione preventiva.

Un regime particolare, da ultimo, vige per la Nato ed i militari ad essa appartenenti. La Convenzione di Ottawa del 20 novembre 1951, resa esecutiva in Italia con l. 10 novembre 1954, n. 1578, attribuisce, infatti, all'organizzazione internazionale “immunità di giurisdizione” (art. 5) ed ai rappresentanti principali permanenti presso l'Organizzazione le immunità e i privilegi accordati ai rappresentanti diplomatici e al loro personale ufficiale di rango corrispondente nei limiti e secondo le modalità fissate dall'art. 12. In aggiunta, ogni rappresentante di uno Stato membro presso il Consiglio o uno dei suoi organi beneficia delle immunità dalla giurisdizione dello Stato di soggiorno per gli atti compiuti nell'esercizio delle funzioni (art. 13).

Tra i soggetti che beneficiano di immunità nell'ambito dell'ordinamento interno, del tutto peculiare è la posizione che concerne il Presidente della Repubblica, il quale, come Capo dello Stato, ai sensi dell'art. 90 Cost., non è responsabile degli atti compiuti nell'esercizio delle sue funzioni, salvo che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione. Per queste ultime due fattispecie il Presidente è messo in stato d'accusa dal Parlamento sulla base di una relazione predisposta da un comitato formato dai membri delle giunte delle singole Camere competenti per le autorizzazioni a procedere (art. 12, l. cost. 11 marzo 1953, n. 1, così come sostituito dall'art. 3 l. cost. 16 gennaio, 1989, n. 1) e giudicato dalla Corte Costituzionale (art. 134 Cost., artt. 43 e ss. l. 11 marzo 1953, n. 87). Per gli altri atti, privi di collegamento con l'esercizio delle funzioni, invece, egli non è tutelato da alcuna prerogativa e può, dunque, essere perseguito dall'autorità giudiziaria al pari di un comune cittadino. Nel caso di reati “privati”, infatti, non essendo prevista alcuna ulteriore esenzione dalla giurisdizione rispetto a quanto sancito dall'art. 90 Cost., solo valutazioni di carattere politico o di correttezza istituzionale potrebbero impedire che il Capo dello Stato possa essere sottoposto a processo. Ne consegue che l'immunità riconosciuta al Capo dello Stato dalla Costituzione è solamente parziale ed ha natura sostanziale.

Le stesse immunità del Presidente della Repubblica si applicano al Presidente del Senato che eserciti le funzioni del primo come sostituto per tutto il periodo della supplenza stante la sussistenza del legame tra immunità e funzione.

Nella cerchia delle immunità di diritto interno si annoverano anche quelle concernenti l'irresponsabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle funzioni prevista per parlamentari (art. 68, comma 1, Cost.), consiglieri regionali (art. 122, comma 4, Cost.), giudici della Corte costituzionale (art. 5, l. cost. 11 marzo 1953, n. 1) e componenti del Consiglio Superiore della Magistratura (art. 32-bis l.24 marzo 1958, n. 195, introdotto dall'art. 5, della l. 3 gennaio 1981, n. 1). Si tratta di garanzie volte a tutelare il libero espletamento del mandato da parte del singolo rappresentante, sebbene finalità prioritaria sia quella di garantire la genuinità delle manifestazioni degli organi ai quali il soggetto appartiene.

L'assimilazione tra consiglieri regionali e parlamentari non va oltre l'insindacabilità delle opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni poiché non può intendersi estensibile ai primi il particolare regime processuale contemplato dall'art. 68, commi 2 e 3, Cost.

Quanto ai giudici costituzionali, ferma restando l'identica ratio che sta alla base delle guarentigie di indipendenza delle Camere come di quelle disposte per la Corte costituzionale, alcune riserve sono state sollevate sul valore effettivo di una prerogativa di insindacabilità per le opinioni espresse e i voti dati nell'esercizio delle funzioni poiché essendo le decisioni assunte in camera di consiglio e coperte dal segreto, si è ritenuto che possa esplicare la propria operatività nei confronti del singolo giudice solo ed eventualmente sul piano del potere disciplinare interno al Collegio.

Maggiormente definita, sotto il profilo oggettivo, appare l'insindacabilità riconosciuta ai componenti del C.S.M., relativamente ai quali l'art. 5, della legge n.1 del 1981, prevede la non punibilità per le opinioni espresse nell'esercizio delle loro funzioni e concernenti l'oggetto della discussione.

I parlamentari godono di alcune immunità la cui previsione è funzionale alla garanzia di indipendenza nell'esercizio delle funzioni. Generalmente si opera una distinzione fra i concetti di: a) irresponsabilità o insindacabilità e b) immunità penale o inviolabilità. Le due prerogative, infatti, hanno una efficacia temporale differente: la prima copre l'attività del parlamentare anche dopo che sia venuto a scadenza il mandato; la seconda presuppone, invece, il pieno possesso della carica da parte del parlamentare e dunque è limitata alla durata della legislatura.

I membri delle Camere non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle funzioni (art. 68, comma 1, Cost.). Sono esenti da responsabilità penale, civile, amministrativa e disciplinare salvo si vada al di là dei parametri offerti dal testo costituzionale. Ove vengano compiute condotte di tipo materiale integranti gli estremi di un reato, infatti, esse dovranno essere penalmente perseguite.

La Consulta, nei primi anni '90, ha richiesto l'esistenza di un nesso funzionale tra le opinioni espresse e le funzioni parlamentari senza il quale la posizione del soggetto non è distinguibile da quella di un qualunque altro privato cittadino che svolga attività politica. L'unico organo competente a valutare tale nesso è la Camera di appartenenza, soggetta esclusivamente ad una mera verifica esterna, esperibile nei limiti dei concetti della arbitrarietà e della plausibilità (Corte Cost. n. 443/1993; Corte Cost. n. 265/1997).

La funzione parlamentare, la quale non si risolve nei soli atti tipici ma comprende anche quelli presupposti e conseguenziali, non include l'intera attività svolta dal deputato o dal senatore poiché altrimenti finirebbe per vanificare il nesso funzionale posto dall'art. 68, comma, 1 e comporterebbe il rischio di trasformare la prerogativa in un privilegio personale. Ricadono, dunque, sotto il dominio delle regole del diritto comune i comportamenti estranei alla ratio giustificativa dell'autonomia costituzionale delle Camere (Corte Cost. n. 375/1997; Corte Cost. n.379/1996; Corte Cost. 289/1998).

A distanza di dieci anni, tuttavia, la Consulta ha rovesciato la precedente giurisprudenza in merito alla estensione del controllo sulle delibere di insindacabilità. La Corte, infatti, non può limitarsi a verificare la validità o la congruità delle motivazioni con le quali la Camera di appartenenza del parlamentare abbia dichiarato insindacabile una determinata opinione senza verificare se, nella specie, l'insindacabilità sussista, cioè se l'opinione di cui si discute sia stata espressa nell'esercizio delle funzioni parlamentari, alla luce della nozione di tale esercizio che si desume dalla Costituzione. Il nesso funzionale che deve riscontrarsi per poter ritenere l'insindacabilità non si basa su un semplice collegamento di argomento o di contesto fra attività parlamentare e dichiarazione, ma postula la “identificabilità” della dichiarazione stessa quale espressione di attività parlamentare (Corte Cost. nn. 10, 56, 58, 82/2000; Corte Cost. 302/2007; Corte Cost. 135, 171, 410/2008; Corte Cost. 301/2010).

Il giudice delle leggi ha escluso, inoltre, che l'art. 68 Cost. possa prefigurare una sorta di insindacabilità di gruppo poiché giammai un atto o un intervento parlamentare di un appartenente ad un gruppo può fornire una copertura costituzionale per tutti gli altri iscritti al gruppo medesimo (Corte Cost. nn. 249, 314, 315/2006; Corte Cost. 302/2007; Corte Cost. 28, 97/2008).

L'art. 68 Cost. prevede ai commi 2 e 3 che senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento a intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza.

La legge 140/2003 ha disciplinato il procedimento per la richiesta di autorizzazione stabilendo, in particolare, che quando occorre eseguire nei confronti di un membro del Parlamento perquisizioni personali o domiciliari, ispezioni personali, intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni, sequestri di corrispondenza, o acquisire tabulati di comunicazioni, ovvero, quando occorre procedere al fermo, all'esecuzione di una misura cautelare personale coercitiva o interdittiva ovvero all'esecuzione dell'accompagnamento coattivo, nonché di misure di sicurezza o di prevenzione aventi natura personale e di ogni altro provvedimento privativo della libertà personale, l'autorità competente (che ha emesso il provvedimento da eseguire) richiede direttamente l'autorizzazione della Camera alla quale il soggetto appartiene. Nell'attesa che questa si pronunci, il provvedimento resta sospeso.

Tuttavia sussistono due eccezioni rispetto all'obbligo della richiesta della autorizzazione che si sostanziano nei casi in cui il membro del Parlamento sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza ovvero si tratti di eseguire una sentenza irrevocabile di condanna.

La richiesta di autorizzazione perde efficacia, nell'ipotesi di scioglimento della Camera alla quale il parlamentare appartiene, a decorrere dall'inizio della successiva legislatura e può essere rinnovata e presentata alla Camera competente all'inizio della legislatura stessa.