Domande risarcitorie proposte nei confronti della PA: a chi spetta la giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo?

Spetta al giudice ordinario la cognizione della domanda con cui una impresa chieda la condanna della Pubblica Amministrazione al risarcimento dei danni subiti a causa dell'annullamento in sede giurisdizionale di un atto amministrativo dalla stessa emanato (P.P.A.E.), per avere l'atto medesimo ingenerato nei destinatari l'incolpevole convinzione, fondata sull'affidamento circa la sua legittimità, di poter beneficiare degli onerosi investimenti effettuati e degli ingenti costi sostenuti in funzione di una utile collocazione dei progetti presentati nella graduatoria preordinata al rilascio dei provvedimenti autorizzatori necessari all'avvio dell'attività estrattiva, nei limiti del quantitativo disponibile assegnato.

La società attrice che opera da anni nel settore delle attività estrattive, costituitasi in ATI con altra società operante nello stesso ambito produttivo, a seguito della approvazione del Piano Regionale delle attività estrattive e della successiva adozione di quello Provinciale che confermava quale possibile bacino estrattivo l'area di esenzione S - Monte S. Angelo di Arcevia, produceva nel termine previsto dal Piano medesimo un progetto di grande qualità che aveva reso necessario l'impiego di onerosissime risorse economiche.

Questo veniva ritenuto conforme alle prescrizioni di VIA e sulla base dei requisiti di qualificazione della impresa e degli indici di valutazione della qualità progettuale fissati dal Piano, la Conferenza dei Servizi avrebbe attribuito a ciascun progetto il relativo punteggio e formato la graduatoria di bacino nella quale la società attrice si sarebbe collocata (almeno) al secondo posto.

I criteri di assegnazione previsti dal PPAE infatti, tali da escludere ogni genere di discrezionalità, ne consentivano una applicazione "matematica" per cui ogni impresa partecipante poteva direttamente determinare il punteggio che i diversi progetti avrebbero conseguito e la relativa posizione nella graduatoria di merito (in particolare quello della società attrice in ATI avrebbe ottenuto 107 punti per un quantitativo estraibile richiesto pari a 142.758 mc/anno, corrispondente appunto al secondo posto in graduatoria).

Questa non sarebbe stata più pubblicata a seguito della sentenza del TAR Marche n. 1242 pubblicata in data 23 ottobre 2009, successivamente confermata dal Consiglio di Stato con la pronuncia n. 455711 del 2 agosto 2011, che dichiarava la illegittimità in parte qua del PPAE della Provincia di Ancona sul presupposto della mancanza di «sufficienti elementi cartografici per completare la mappa delle aree coltivabili in parziale esenzione ...» , la quale bloccava naturalmente il procedimento amministrativo, con ogni negativa conseguenza in ordine alla gravità del pregiudizio in capo alla società attrice.

In funzione della assegnazione dei quantitativi autorizzabili, questa ultima aveva infatti sostenuto investimenti e spese di grande rilievo pari a circa € 6.000.000,00=.

L'annullamento del Piano ha visto dunque illegittimamente impeditala realizzazione del proprio interesse sostanziale e la sua fruibilità, e dunque sul piano economico una perdita dalle conseguenze irreparabili.

La società attrice ha dato perciò impulso ad una azione volta ad ottenere il risarcimento dei danni subiti per aver fatto incolpevole affidamento su una serie di atti amministrativi, in particolare il PPAE, successivamente annullato in sede giurisdizionale amministrativa, per i profili di illegittimità rilevati dai giudici del TAR e del CdS, rilevando come la Provincia convenuta abbia violato il principio del neminem laedere in relazione al comportamento adottato, in quanto in contrasto con i doveri cui la stessa era tenuta, di imparzialità, correttezza e buon andamento, oltre che di celerità, efficacia e trasparenza.

La questione giuridica è la seguente: a chi spetta conoscere della domanda risarcitoria proposta dal privato per ottenere il ristoro dei danni subiti a causa dell'incolpevole affidamento fatto su un provvedimento amministrativo del quale presumeva la legittimità, annullato in sede di giurisdizione amministrazione su istanza di terzi?

Le Sezioni Unite Civili della Suprema Corte confermano il principio secondo cui «… la giurisdizione deve essere determinata sulla base della domanda, dovendosi guardare, ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, non già alla prospettazione compiuta dalle parti, bensì al petitum sostanziale. Questo ultimo deve essere identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto soprattutto, in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati».

La Corte di legittimità in tal modo non si discosta dunque dalla propria precedente giurisprudenza, richiamata peraltro in dettaglio nella ordinanza in esame.

Le Sezioni Unite Civili della Suprema Corte giungono infine alla conclusione quanto al caso di specie, che il petitum sostanzialequale emerge dalla dedotta causa petendi deponga chiaramente, quanto alla domanda proposta nei confronti della Provincia di Ancona, per la giurisdizione del giudice ordinario.

Ciò sul presupposto che la società attrice «non ha chiesto nel giudizio nei confronti della amministrazione provinciale di Ancona l'accertamento della illegittimità di un provvedimento amministrativo»- che avrebbe fatto rientrare la domanda nella giurisdizione amministrativa - «e non ha quindi rimproverato alla PA l'esercizio illegittimo di un potere nei suoi confronti. Al contrario, ha lamentato una lesione della sua integrità patrimoniale per violazione del principio generale di prudenza e di diligenza (c.d. obbligo del neminem laedere) posto a fondamento dell'art. 2043 c.c., rispetto alla quale l'esercizio del potere amministrativo non rileva in sé, ma solo per la efficacia causale del danno-evento da affidamento incolpevole».

Dunque, la Suprema Corte individua con chiarezza che il profilo dirimente di ogni problematica attinente il riparto di giurisdizione implichi la necessità di individuare la effettiva natura della posizione dedotta, per cui in sostanza - come nel caso in esame - quando la parte che agisce per ottenere il risarcimento del danno dalla P.A. non faccia valere la illegittimità di un provvedimento amministrativo, ma appunto la lesione dell'affidamento indotto dalla esistenza di un atto amministrativo del quale si presume la legittimità e rispetto al quale perciò, nessun interesse potrebbe ragionevolmente essere configurabile in capo a chi assume di aver subito il danno, la relativa domanda rientra nella giurisdizione ordinaria.

Al contrario, sussiste la giurisdizione amministrativa in tutti i casi in cui il danno di cui si chiede il risarcimento nei confronti della pubblica amministrazione sia causalmente collegato alla illegittimità del provvedimento amministrativo.

Il dictum delle Sezioni Unite Civili della Suprema Corte appare pienamente condivisibile, evidenziando principi che attribuiscono rigore alla dichiarazione con cui l'ordinanza in esame ha rimesso le parti davanti al giudice ordinario, con ciò confermando la fondatezza della scelta operata dalla attrice di incardinare la domanda avanti al Tribunale di Ancona.

Allora, se è vero che il legislatore - come chiarito dalla Corte Costituzionale - ha inteso realizzare la unificazione della tutela nei confronti della PA, concentrando davanti al G.A. non solo la fase del controllo di legittimità della azione amministrativa, ma anche quella della riparazione per equivalente, cioè il risarcimento del danno, evitando perciò la necessità di instaurare un successivo e separato giudizio davanti al G.O., tuttavia ha inteso limitare la attrazione della tutela risarcitoria nell'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo ai casi in cui il danno patito dal soggetto che ha proceduto alla impugnazione dell'atto sia conseguenza immediata e diretta della sua illegittimità.

Da quanto sopra deriva che il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria davanti al G.A.perchévittima di un danno ricollegabile con nesso di causalità immediato e diretto al provvedimento impugnato è colui che si è visto a seguito di una fondata richiesta ingiustamente negare o adottare con ritardo il provvedimento amministrativo richiesto (c.d. pretensivo).

L'interesse tutelabile si configura come oppositivo quando il soggetto che può chiedere la tutela risarcitoria davanti al giudice amministrativo è soltanto colui che è portatore dell'interesse alla conservazione del bene o di una situazione di vantaggio che vengono direttamente pregiudicati dall'atto o provvedimento amministrativo contro il quale ha proposto ricorso.

La pronuncia del Tribunale di Ancona richiamata inquadra l'interesse della società attrice che ha formulato contro la Provincia di Ancona la stessa pretesa risarcitoria della società attrice di cui al procedimento in esame, come legittimo pretensivo dichiarando la propria carenza di giurisdizione.

Dunque una pronuncia destituita di fondamento e in contrasto con tutti i principi sopra richiamati la quale ha peraltro disposto anche la condanna alle spese nei confronti della ignara attrice per un importo che supera i 50.000,00= euro.