Sulla priorità della valutazione dell’anomalia dell’offerta rispetto alla riparametrazione dei punteggi

La disciplina della riparametrazione dei punteggi risponde alla finalità di garantire, in sede di concreta assegnazione dei punteggi, l'equilibrio previsto dalla lex specialis tra punteggio tecnico ed economico, e non a quella di far emergere situazioni di ipotetica anomalia dell'offerta.

La precedenza della valutazione dell'anomalia dell'offerta alla riparametrazione, consente di ancorare le verifiche del superamento della soglia di sbarramento e di quella di anomalia al punteggio attribuito dalla commissione all'offerta tecnica e non al punteggio riparametrato, che è una conseguenza di un artifizio necessario per rendere comparabili i punteggi per la parte tecnica e per la parte economica.

La vicenda dedotta dinanzi al Consiglio di Stato riguarda una procedura aperta per l'affidamento di servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani indetta da un Comune. Il giudice ha confermato la decisione di primo grado ritenendo legittimo l'operato della Commissione di gara, che ha proceduto a stimare la congruità di tutte le offerte presentate ai fini della individuazione dell'anomalia, sulla base del punteggio effettivamente assegnato all'offerta tecnica, prima di effettuare le previste operazioni di riparametrazione dei punteggi.

La questione giuridica sottesa alla pronuncia in commento riguarda il rapporto tra la valutazione dell'anomalia dell'offerta e la c.d. riparametrazione: più specificamente, si discute se il sub procedimento di verifica del superamento della soglia di anomalia debba essere ancorato al punteggio attribuito dalla Commissione all'offerta tecnica, ovvero a quello, diverso, risultante dall'operazione di riparametrazione eventualmente prevista dalla lex specialis di gara.

Il Collegio ha preso le mosse dalla ratio della disciplina della c.d. riparametrazione, precisando che essa risponde all'esigenza di garantire, nelle gare aggiudicate secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, in sede di concreta assegnazione dei punteggi, “l'equilibrio previsto dalla lex specialis tra punteggio tecnico ed economico” (in termini, Cons. St., Sez. V, 27 gennaio 2016, n. 266).

Muovendo da una simile premessa e, quindi, tenendo conto, da un lato, della specifica finalità cui assolve la riparametrazione e, dall'altro, della natura del punteggio riparametrato inteso come “un artifizio necessario per rendere comparabili i punteggi per la parte tecnica e per la parte economica”, il Consiglio di Stato ha rigettato la tesi dell'appellante secondo cui la verifica dell'anomalia delle offerte avrebbe dovuto essere compiuta in base ai punteggi ottenuti a seguito della riparametrazione.

Più specificamente, il giudice ha ritenuto di accedere all'orientamento giurisprudenziale secondo cui l'art. 86 d.lgs. n.163 del 2006 (abrogato dal d.lgs. n.50 del 18 aprile 2016, ma rationae temporis applicabile al caso di specie), laddove stabilisce che quando il criterio di aggiudicazione è quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa le stazioni appaltanti valutano la congruità delle offerte in relazione alle quali sia i punti relativi al prezzo sia la somma dei punti relativi agli altri elementi di valutazione sono entrambi pari o superiori ai 4/5 dei corrispondenti punti massimi previsti dal bando di gara, non fa riferimento alcuno all'eventuale riparametrazione (facoltà questa riservata all'Amministrazione).

Se ne ricaverebbe che il punteggio da prendere in considerazione ai fini dell'anomalia è quello effettivo conseguito da ciascuna offerta e non quello risultante dall'eventuale riparametrazione: un simile punteggio, difatti, avrebbe la consistenza di un punteggio aumentato e confrontato fittiziamente per fini diversi rispetto a quelli relativi alla verifica dell'anomalia (in questo senso, cfr. Cons. St., Sez. III, 1 agosto 2016, n. 3455).

La riparametrazione (operazione descritta nell'allegato G del dell'abrogato d.P.P. n. 207 del 2010, oggi abrogato, ma rationae temporis applicabile al caso di specie) consiste nella trasformazione della media dei coefficienti attribuiti ad ogni offerta da parte di tutti i commissari in coefficienti definitivi, riportando ad uno la media più alta e proporzionando a quest'ultima le medie provvisorie calcolate (si parla invece di doppia riparamentrazione per descrivere il diverso caso in cui all'anzidetta operazione segua una seconda riparametrazione volta ad attribuire il punteggio massimo al primo classificato nell'ambito della valutazione degli elementi tecnico-valutativi).

Una simile operazione, da un lato, è in grado di esercitare un notevole impatto sulle sorti di ogni procedura di gara, essendo idonea ad incidere (attraverso la rimodulazione dei punteggi) sulla graduatoria finale; dall'altro lato, consente, se opportunamente utilizzata, un'efficace applicazione del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (che tende ad individuare l'offerta che garantisca un miglior rapporto qualità/prezzo consentendo di attribuire rilievo ad elementi oggettivi, legati alla realizzazione di particolari obiettivi, di valenza non economica) idonea a riflettere le esigenze qualitative ed economiche sottese alla procedura di gara e soddisfare, quindi, l'interesse perseguito mediante essa dalla stazione appaltante.

Secondo il consolidato indirizzo giurisprudenziale rientra nel potere di disposizione ex ante dell'amministrazione, quello di prevedere nella legge di gara la c.d. riparametrazione, assolvendo quest'ultima alla funzione di garantire l'attuazione della volontà espressa dalla stazione appaltante in ordine all'equilibrio tra i diversi elementi stabiliti nel caso concreto (Cons. St., Sez. V., 27 gennaio 2016, n. 266; Id, Sez. III, 25 febbraio 2016; Tar Lombardia, Milano, Sez. IV, 12 novembre 2015, n. 2391).

Alla luce delle anzidette considerazioni, si può osservare che la riparametrazione (che tra l'altro è una fase solo eventuale della procedura selettiva proprio perché è demandata alla stazione appaltante la valutazione sulla sua necessità e sui limiti della sua utilizzazione) ha uno scopo (quello di preservare l'equilibrio tra i diversi elementi qualitativi e quantitativi dell'offerta) differente rispetto a quello della verifica dell'anomalia dell'offerta (sia che si acceda alla tesi secondo cui la finalità della verifica sarebbe quella di prevenire possibili deviazioni dalla corretta esecuzione delle prestazioni, sia che si ritenga che la verifica sia funzionale a garantire la corretta competizione tra le imprese).

In secondo luogo, i punteggi ottenuti a seguito dell'effettuazione dell'anzidetta riparametrazione, come osservato dalla giurisprudenza in commento, sono il frutto di un artifizio; viceversa, la verifica dell'anomalia deve avere ad oggetto (quantomeno nel silenzio della lex specialis di gara) il punteggio effettivo assegnato all'offerta prima della eventuale riparametrazione.

Appare pertanto condivisibile l'arresto giurisprudenziale in commento nella parte in cui colloca in una fase temporalmente anteriore rispetto alla riparametrazione dei punteggi, la verifica di anomalia delle offerte.

Si segnala sul punto un recente arresto della giurisprudenza amministrativa di primo grado che, valorizzando l'ampia discrezionalità di cui gode l'amministrazione in sede di definizione del criterio dell'offerta, dei pesi attribuiti a qualità e prezzo, dei criteri tecnici, del metodo di calcolo, al fine di garantire che la scelta di questi sia strumentale al più efficace ed efficiente raggiungimento degli scopi che la stazione appaltante persegue mediante l'indizione della procedura di affidamento, pur aderendo all'opzione ermeneutica di cui si è dato conto, ha precisato che “se la stazione appaltante vuole far valere la riparametrazione anche ai fini del giudizio di anomalia deve prevederlo espressamente nella lex specialis di gara” (Tar Abruzzo, Pescara, Sez. I, 7 giugno 2016, n. 211).

Ciò posto, giova precisare che l'orientamento seguito dal Consiglio di Stato nella sentenza in commento, risponde, a ben vedere, a quello propugnato dall'Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac) nella Nota illustrativa del “Bando-tipo per l'affidamento dei contratti pubblici di servizi e forniture” del 19 maggio 2015: si legge nella citata nota che “è necessario che la riparametrazione sia effettuata successivamente alla verifica di anomalia delle offerte, al fine di evitare un artificioso superamento dei “4/5” del punteggio tecnico-economico previsto dall'art. 86 del Codice. Contrariamente, infatti, potrebbe verificarsi una situazione nella quale una o più offerte che superano i 4/5 del punteggio economico, ma non anche i 4/5 del punteggio tecnico, superino la soglia di anomalia per la mera applicazione della riparametrazione che, come noto, ha l'effetto di “aumentare” i punteggi tecnici delle offerte, attribuendo alla migliore il punteggio massimo e alle restanti un punteggio proporzionalmente ridotto”.

La posizione recentemente assunta dall'Autorità è frutto di un revirement: ed infatti, nella precedente determinazione n. 7 del novembre 2011, l'Anac aveva suggerito una diversa scansione temporale delle operazioni di gara, connotata (per quanto concerne il profilo che qui viene in rilievo) dalla considerazione della riparametrazione come attività preliminare rispetto alla definizione della soglia di anomalia.

Tale mutamento di indirizzo viene argomentato sulla base dell'esigenza di ancorare le verifiche del superamento della soglia di sbarramento e di quella di anomalia al punteggio attribuito dalla commissione all'offerta tecnica “e non al punteggio “riparametrato”, che costituisce conseguenza di un artifizio necessario per rendere comparabili i punteggi per la parte tecnica e per la parte economica”.