I limiti dimensionali degli atti difensivi nel rito appalti

Con il decreto n. 40 del 25 maggio 2015 il Presidente del Consiglio di Stato ha dato attuazione all'art. 120 cod. proc. amm., comma 6 – come modificato dall'art. 40, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito in l. 11 agosto 2014 n. 114 – nella parte in cui dispone che le dimensioni del ricorso e degli altri atti difensivi sono contenute nei termini stabiliti con decreto del presidente del Consiglio di Stato, sentiti il Consiglio Nazionale Forense e l'Avvocato generale dello Stato, nonché le associazioni di categoria riconosciute degli avvocati amministrativisti.

Nella Relazione di accompagnamento al decreto si afferma che nella relativa formulazione si è mirato a comporre le esigenze di particolare sinteticità degli atti sottese alla norma, con quella del rispetto del principio di effettività della tutela giurisdizionale.

Vengono dunque individuati, nel solo ambito del rito speciale appalti e in via sperimentale, specifici limiti dimensionali degli atti di parte, per il cui computo si stabiliscono rigorosissimi criteri redazionali (carattere e dimensione del testo e delle note, margini e interlinea): le dimensioni dell'atto introduttivo del giudizio, del ricorso incidentale, dei motivi aggiunti – autonomamente computabili solo quando proposti in relazione a atti o fatti la cui conoscenza sia intervenuta successivamente a quella degli atti impugnati cui il ricorso accede –, dell'atto di appello, di revocazione e opposizione di terzo, nonché dell'atto di costituzione, delle memorie e di ogni atto difensivo non espressamente disciplinato dal decreto devono essere contenute nel numero massimo di 30 pagine; la richiesta di misure cautelari autonomamente proposta, le memorie di replica, l'atto d'intervento e le memorie della parte non necessaria, invece, non possono eccedere le 10 pagine. Nel computo dei limiti dimensionali di ciascun atto devono essere escluse le intestazioni e le altre indicazioni formali, tra cui sono (poco comprensibilmente) inclusi «il riassunto preliminare, di lunghezza non eccedente le due pagine, che sintetizza i motivi dell'atto processuale», nonché l'eventuale istanza di autorizzazione ad eccedere i suddetti limiti e la rappresentazione delle ragioni, indicate in non oltre due pagine, per le quali la controversia presenti questioni tecniche, giuridiche o di fatto particolarmente complesse o attenga a questioni di speciale rilievo anche economico e processuale, legittimando, ai sensi dello stesso comma 6 dell'art. 120 cod. proc. amm., la deroga ai limiti ordinari (comma 7).

Il comma 11 del decreto stabilisce poi le modalità procedurali per ottenere la predetta autorizzazione: il ricorrente deve formulare in calce al ricorso istanza motivata sulla quale il Presidente di sezione o il magistrato da lui delegato si pronuncia con decreto entro i tre giorni successivi. In mancanza o tardività di pronuncia, l'istanza si intende accolta. A seguito dell'autorizzazione alla deroga, gli atti per i quali è previsto il limite ordinario di 30 pagine non possono eccedere le 50; gli atti per cui è previsto il limite di 10, invece, non possono eccedere le 15 pagine, salvo nell'ipotesi in cui i presupposti per la deroga sopraesposti non siano di straordinario rilievo (consentendo, a quanto sembra, ulteriori ampliamenti).

Sebbene il decreto non chiarisca se l'istanza per l'autorizzazione alla deroga debba essere presentata prima o dopo la notificazione e il deposito dell'atto, tuttavia il dato letterale del comma 11 («il decreto favorevole ovvero l'attestazione di segreteria o l'autodichiarazione del difensore circa l'avvenuto decorso del termine in assenza dell'adozione del decreto sono notificati alle controparti unitamente al ricorso») lascia propendere per la prima ipotesi, non senza svantaggi: come sottolineato dalla dottrina più attenta, «la parte che voglia eccedere il numero consentito delle pagine – verosimilmente per la complessità della materia – sarà soggetta a termini di impugnazione sostanzialmente più brevi. Infatti, essa dovrà provvedere, nel complessivo termine dei trenta giorni, a redigere il ricorso (o l'appello) curando di avere quel margine di tempo necessario a depositarlo preventivamente, per ottenere l'autorizzazione in deroga e per poi redigere una nuova versione della memoria, più sintetica, per il caso in cui l'autorizzazione non sia data» (F. VOLPE, Sui limiti all'estensione degli atti di difesa nel processo amministrativo, in www.lexitalia.it, 2015, 5).

Altro problema concerne la mancata previsione della possibilità delle parti resistenti di formulare analoga richiesta: l'art. 11 del decreto, affermando che l'istanza deve essere presentata in calce al ricorso, non fa invero alcun riferimento agli atti delle altre parti, se non per prevedere che, a seguito dell'autorizzazione alla deroga richiesta dal ricorrente, i successivi atti difensivi di tutte le parti seguono il medesimo regime dimensionale.

Come rilevato dai primi autorevoli commentatori del nuovo art. 120 cod. proc. amm. (M. A. SANDULLI, Il D.L. 24 giugno 2014 n. 90 e i suoi effetti sulla giustizia amministrativa. Osservazioni a primissima lettura, in www.federalismi.it, 2014, 14), è di estremo rilievo la questione delle conseguenze del superamento dei limiti imposti dal decreto. La novella legislativa dispone infatti che il giudice è tenuto ad esaminare tutte le questioni trattate nelle pagine rientranti nei limiti e che il mancato esame delle suddette questioni costituisce motivo di appello avverso la sentenza di primo grado e di revocazione della sentenza di secondo grado. Si potrebbe desumere, a contrario, che le questioni trattate nelle pagine oltre i limiti stabiliti siano inammissibili, con la conseguenza che il loro mancato esame non costituirebbe motivo di impugnazione della sentenza. In questa linea, il TAR Toscana, Sez. II, 11 novembre 2015, n. 1688 ha omesso di esaminare i motivi dal n. 8 al n. 17 del ricorso perché eccedenti il limite di 30 pagine fissato dal decreto in epigrafe.

Al contrario, il Consiglio Nazionale Forense nel parere del 16 aprile 2015 sulla bozza del decreto, ha affermato che l'unica interpretazione sistematicamente sostenibile e coerente con il principio della domanda e di sinteticità degli atti è che il rispetto dei limiti di pagine non può essere considerato un presupposto della domanda e neppure il giudice può omettere aprioristicamente di decidere sulle questioni eccedenti il limite, a ciò ostando non solo l'art. 112 c.p.c., ma anche il diritto di difesa e il principio di effettività della tutela di cui agli artt. 24 Cost., art. 6 CEDU e art. 1 cod. proc. amm.

Sulle problematiche derivanti dal principio di sinteticità negli atti del processo amministrativo si vedano amplius in dottrina M. A. SANDULLI, Il tempo del processo come bene della vita, in www.federalismi.it, 2014, 18; Id., Le novità del rito sui contratti pubblici, in Libro dell'anno del diritto, 2015, 702; M. NUNZIATA, La sinteticità degli atti processuali di parte nel processo amministrativo:fra valore retorico e regola processuale, in Dir. proc. amm., 2015, IV, 1327; A.G. PIETROSANTI, Sulla violazione dei principi di chiarezza e sinteticità previsti dall'art. 3 comma 2 c.p.a., in Foro amm. TAR, 2013, XI, 3611.