Gara Consip per l’affidamento dei servizi del Sistema Pubblico di Connettività: accordo quadro e determinabilità dell’oggetto contrattuale

Sollecitato dall'interposizione di un articolato ricorso, cui hanno fatto seguito diversi atti di motivi aggiunti e gravami incidentali con valenza escludente, il Tar per il Lazio ha sottoposto ad attento scrutinio la procedura di gara bandita da Consip S.p.A. per l'aggiudicazione del contratto quadro finalizzato alla fornitura dei servizi per la realizzazione del c.d. Sistema Pubblico di Connettività (SPC), di cui è definizione nell'art. 73, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (c.d. Codice dell'Amministrazione Digitale) a mente del quale esso consiste nell'insieme delle infrastrutture tecnologiche e delle regole tecniche necessarie per lo sviluppo, la condivisione, l'integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della Pubblica Amministrazione.

La rilevanza strategica – la piena implementazione del SPC è essenziale per il conseguimento degli obiettivi di progressiva informatizzazione dell'attività amministrativa – ed economica (il SPC richiede rilevanti investimenti finanziari per provvedere alla necessaria dotazione tecnologica ed infrastrutturale) oltre che la complessità del servizio, spiegano non solo il rilevante interesse per la commessa (contesa, nel procedimento e nel processo, da tutti i maggiori operatori del settore), ma anche le regole particolari che l'art. 83 Codice dell'Amministrazione Digitale detta per l'affidamento dei servizi del SPC, prevedendo, da un lato, la necessaria pluralità dei fornitori, e dall'altro, l'obbligo di assicurare il rendimento delle prestazioni alle medesime condizioni contrattuali proposte dal migliore offerente: il tutto mediante la stipulazione di uno o più contratti quadro con più fornitori.

Per dare attuazione al sistema, Consip ha articolato la gara in due fasi: la prima, finalizzata allo svolgimento di una procedura ristretta per l'individuazione, mediante il criterio del prezzo più basso, del fornitore aggiudicatario e degli altri fornitori secondo l'ordine della graduatoria; la seconda, consistente nel progressivo interpello dei concorrenti successivi al primo, cui è data facoltà di accettare le medesime condizioni contrattuali proposte dall'aggiudicatario per eseguire una quota percentuale delle prestazioni dedotte in gare, in misura variabile a seconda del numero di offerte valide (da un minimo di tre sino ad un massimo di cinque – c.d. clausola multifornitore).

Le censure sollevate nel ricorso hanno principalmente riguardato proprio il meccanismo di gara costruito da Consip.

Sullo sfondo di una questione preliminare di compatibilità (respinta dal Tar) con l'ordinamento europeo della fase di interpello che, secondo il punto di vista di parte ricorrente, avrebbe introdotto una procedura negoziata al di fuori delle ipotesi tassativamente previste dalla Direttiva 2004/18/CE, ponendosi altresì in contrasto con i principi di concorrenza e parità di trattamento, la questione che in questa sede più interessa evidenziare attiene all'affermazione della legittimità dell'utilizzo dello strumento dell'accordo quadro (art. 59 c.c.p.) in rapporto alla possibilità per i concorrenti di circoscrivere l'oggetto contrattuale ai fini della formulazione della propria offerta.

Il ricorrente, infatti, aveva contestato la legittimità della c.d. clausola multifornitore perché essa, permettendo l'individuazione delle singole parti della fornitura soltanto ex post (vale a dire, dopo la fase di interpello), non avrebbe consentito al singolo concorrente di costruire un'offerta consapevole, con prezzi effettivamente calibrati sul volume delle prestazioni da rendere.

A tale ordine di argomentazioni, il Tar ha opposto la necessità di muovere dalla distinzione tra ordinario appalto di servizi e accordo quadro, da intendersi quest'ultimo come contratto normativo recante le condizioni cui dovranno adeguarsi i futuri contratti esecutivi eventualmente sottoscritti dalle Amministrazioni interessate sino ad esaurimento del quantitativo massimo a base di gara: mentre l'appalto ha un oggetto puntualmente individuato e circoscritto, il volume delle prestazioni dedotte in un contratto quadro è necessariamente incerto, dipendendo esso dal numero di contratti esecutivi che in concreto verranno attivati, il che tuttavia non esclude – rileva il Tar – la possibilità di formulare un'offerta seria sulla base di scenari alternativi, figurabili ex ante, che costituiscono un numero limitato di fattispecie possibili e che appaiono comunque calcolabili in termini di potenziali volumi prestazionali massimi e di probabili costi e ricavi ad essi connessi (ad esempio, nel caso di specie, è ben configurabile lo scenario più gravoso di tre fornitori ammessi, chiamati a stipulare contratti esecutivi sino all'esaurimento dell'intero quantitativo messo in gara: in tal caso, i tre fornitori dovrebbero eseguire, rispettivamente, il 60%, il 20% ed ancora il 20% dell'intero ammontare delle prestazioni).

Avendo il ricorrente contestato diversi altri vizi, sia della lex specialis che delle operazioni di gara, la sentenza si segnala anche per i profili relativi ai temi “criteri di aggiudicazione”, “lettera di invito” e “anomalia dell'offerta”, per i quali si rinvia a Casi e sentenze.