Gara Consip per l’affidamento dei servizi del Sistema Pubblico di Connettività: adeguatezza del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso (uno sguardo sull’attuazione della legge delega per la riforma del codice)

Sollecitato dall'interposizione di un articolato ricorso, cui hanno fatto seguito diversi atti di motivi aggiunti e gravami incidentali con valenza escludente, il Tar per il Lazio ha sottoposto ad attento scrutinio la procedura di gara bandita da Consip S.p.A. per l'aggiudicazione del contratto quadro finalizzato alla fornitura dei servizi per la realizzazione del c.d. Sistema Pubblico di Connettività (SPC), di cui è definizione nell'art. 73, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (c.d. Codice dell'Amministrazione Digitale) a mente del quale esso consiste nell'insieme delle infrastrutture tecnologiche e delle regole tecniche necessarie per lo sviluppo, la condivisione, l'integrazione e la diffusione del patrimonio informativo e dei dati della Pubblica Amministrazione.

La rilevanza strategica (la piena implementazione del SPC è essenziale per il conseguimento degli obiettivi di progressiva informatizzazione dell'attività amministrativa) ed economica (il SPC richiede rilevanti investimenti finanziari per provvedere alla necessaria dotazione tecnologica ed infrastrutturale) oltre che la complessità del servizio, spiegano non solo il rilevante interesse per la commessa (contesa, nel procedimento e nel processo, da tutti i maggiori operatori del settore), ma anche le regole particolari che l'art. 83 del Codice dell'Amministrazione Digitale detta per l'affidamento dei servizi del SPC, prevedendo, da un lato, la necessaria pluralità dei fornitori, e dall'altro, l'obbligo di assicurare il rendimento delle prestazioni alle medesime condizioni contrattuali proposte dal migliore offerente: il tutto mediante la stipulazione di uno o più contratti quadro con più fornitori.

Per dare attuazione al sistema, Consip ha articolato la gara in due fasi: la prima, finalizzata allo svolgimento di una procedura ristretta per l'individuazione, mediante il criterio del prezzo più basso, del fornitore aggiudicatario e degli altri fornitori secondo l'ordine della graduatoria; la seconda, consistente nel progressivo interpello dei concorrenti successivi al primo, cui è data facoltà di accettare le medesime condizioni contrattuali proposte dall'aggiudicatario per eseguire una quota percentuale delle prestazioni dedotte in gare, in misura variabile a seconda del numero di offerte valide (da un minimo di tre sino ad un massimo di cinque: c.d. clausola multifornitore).

Le censure sollevate nel ricorso hanno principalmente riguardato proprio il meccanismo di gara costruito da Consip.

In particolare, la questione che in questa sede più interessa evidenziare riguarda l'utilizzo del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso (art. 82 del codice dei contratti), la cui legittimità il ricorrente ha revocato in dubbio per il potenziale effetto distorsivo della concorrenza che esso determinerebbe in ragione delle peculiarità della fattispecie, caratterizzata, da un lato, dall'assegnazione del servizio a più operatori, e dall'altro, dall'incertezza circa l'esatta definizione dell'oggetto del contratto, individuabile con precisione solo dopo la fase di interpello, con la conseguenza che i concorrenti, liberi dai confini dell'offerta tecnica, sarebbero indotti ad assumere un margine di rischio maggiore al fine di ottenere un punteggio utile per l'aggiudicazione, con conseguente probabilità di presentazione di offerte incongrue.

Al riguardo, il Tar non si è limitato ad opporre l'insindacabilità della scelta del criterio di aggiudicazione, riservata all'Amministrazione secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, ma ha evidenziato che il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa avrebbe determinato notevoli problemi applicativi per la realizzazione del SPC, la cui architettura unitaria, basata sulla necessaria integrazione ed interdipendenza dei servizi forniti dai diversi operatori professionali, richiede l'omogeneità tecnologica dei servizi che lo compongono, assicurata dalla puntuale definizione a monte di tutti gli aspetti tecnici da parte della stazione appaltante, ed incompatibile con la necessaria diversità dei progetti tecnici che sarebbero invece stati presentati da ciascun operatore ove si fosse dato ingresso al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa.

In tal caso, dunque, il Tar ha ritenuto il criterio del prezzo più basso adeguato in relazione al soddisfacimento di un bisogno specifico connesso alle particolari caratteristiche del servizio oggetto di gara: per tali profili, la decisione può fornire utili indicazioni, anche di metodo, al legislatore che, chiamato a dare attuazione alla legge delega per la riforma del codice dei contratti, dovrà individuare le condizioni (criteri, caratteristiche tecniche e prestazionali e soglie di importo) al ricorrere delle quali sarà consentito alle stazioni appaltanti utilizzare il metodo del prezzo più basso (in deroga alla preferenza che sarà accordata, invece, al criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa).