La specificità delle competenze della commissione giudicatrice e dei commissari: criteri di individuazione

Il Focus tende a ricostruire brevemente i criteri interpretativi del requisito della «esperienza nello specifico settore» prevista dall'art. 84 c.c.p., come elaborati dalla giurisprudenza secondo parametri non formalistici, ma funzionali alla garanzia che l'attività valutativa di natura tecnico-discrezionale sia svolta da un collegio tecnicamente competente in funzione del buon andamento dell'attività amministrativa.

La natura giuridica della commissione giudicatrice – con funzione consultiva e valutativa, di ausilio alla stazione appaltante – ha comportato la necessità di garantire la presenza al suo interno di componenti di estrazione non politica ma esclusivamente tecnica, competenti nella materia oggetto di appalto anche in correlazione alla sua complessità. Trattasi, dunque, di soggetti dotati di qualificazioni professionali idonee a garantire l'imparzialità di giudizio (Corte cost. 15 ottobre 1990, n. 453).

La commissione, infatti, è un organo istruttorio straordinario e temporaneo dell'amministrazione con il compito giuridicamente prefissato dall'art. 84 c.c.p. di effettuare la valutazione tecnica delle proposte delle imprese attraverso l'esercizio esclusivo di discrezionalità tecnico – scientifica o giuridico – finanziaria (Cons. St., Sez. IV, 21 novembre 2014, n. 5811).

Un adeguato livello di professionalità dei componenti dell'organo, dunque, è l'unica garanzia di un effettivo rispetto del principio di buon andamento e imparzialità richiamato dall'art. 97 Cost. (Cons. St., Sez. V, 25 febbraio 2016, n. 780).

La giurisprudenza si è occupata a lungo del contenuto della “esperienza nello specifico settore” sia della commissione sia dei singoli componenti della stessa.

In relazione al primo profilo è emerso che:

(i) debba essere la commissione nel suo complesso a garantire il possesso delle competenze tecniche necessarie per valutare l'offerta oggetto di appalto, anche qualora le offerte debbano essere valutate individualmente da ogni commissario (Cons. St., Sez. V, 9 aprile 2015, n. 1824; TAR Lazio, Roma, Sez. II, 28 gennaio 2016, n. 1242), atteso che l'esperienza richiesta deve ritenersi riferita non necessariamente a tutte le materie tecniche e scientifiche o addirittura alle tematiche cui attengono i singoli e specifici aspetti presi in considerazione dalla lex specialis ai fini valutativi (Cons. St., Sez. IV, 15 settembre 2015, n. 4316), ben potendosi le professionalità dei vari membri della commissione integrare reciprocamente in modo da completare ed arricchire il patrimonio di cognizioni della commissione, affinché sia idoneo nel suo insieme, ad esprimere valutazioni complesse, composite ed eterogenee (Cons. St., Sez. III, 14 dicembre 2015, n. 5670).In una fattispecie inerente all'affidamento di fornitura di dispositivi informatici multimediali al MIUR, il Consiglio di Stato ha precisato che il requisito in argomento deve essere inteso in relazione alla complessiva prestazione da affidare, superando un approccio atomistico delle singole professionalità correlate agli specifici criteri di valutazione dell'offerta posta a base di gara e considerando, in una visione sistematica, anche le professionalità necessarie a valutare le esigenze della stazione appaltante cui quei criteri siano funzionalmente preordinati, nonché gli aspetti gestionali e organizzativi sui quali l'aggiudicazione della gara è destinata ad incidere (Cons. St., Sez. VI, 10 giugno 2013, n. 3203).

In quella fattispecie, tuttavia, risultava tra i componenti del collegio un solo esperto informatico. Il Consiglio di Stato, valorizzando la circostanza che il MIUR avrebbe dovuto dotare i suoi uffici centrali e decentrati di sottoreti tecnologiche diversificate in relazione a singole categorie di uffici interni, ha ritenuto che a far parte della commissione potessero essere chiamati funzionari provenienti dagli uffici destinatari in misura maggiore e differenziata della fornitura tecnologica proposta dall'offerta prevalsa in gara.

(ii) Il principio, portato alle estreme conseguenze, potrebbe provocare una certa disattenzione da parte della stazione appaltante nella formazione della commissione giudicatrice, fino a depotenziare la prescrizione secondo cui la maggioranza dei commissari deve comunque essere costituita da tecnici. Sul punto si richiama, a titolo esemplificativo, una recente pronuncia del Tar che ha ritenuto legittima la composizione di una commissione investita della valutazione della concessione di una bouvette di un istituto scolastico e composta da docenti con esperienza pregressa di affidamenti di servizi similari, pur in assenza di un tecnico con esperienza nel settore dei lavori edili, in quanto i lavori previsti per l'adeguamento delle stanze dell'istituto erano di scarsa rilevanza (TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 25 gennaio 2016, n. 380).

(iii) In ordine alle procedure di affidamento bandite negli enti locali, rileva rimarcare che la “ratio” della norma appare rispettata nel caso in cui i componenti della commissione risultino appartenenti all'area tecnico-ambientale e a quella tecnico-amministrativa, senza esigere, necessariamente, che l'esperienza professionale copra tutti gli aspetti oggetto della gara (TAR Liguria, Sez. II, 28 luglio 2014, n. 1210; TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, 10 aprile 2013, n. 2648).

(iv) La competenza specifica nel settore oggetto dell'appalto può ritenersi raggiunta ove nella commissione vi sia un componente che abbia maturato esperienza nel settore delle gare in sé considerato con la precisazione che, qualora detto componente sia privo delle competenze tecniche rispetto all'oggetto dell'appalto, la composizione della commissione non ne risulta comunque inficiata (Cons. St., Sez. V, 9 aprile 2015 n. 1824), dovendo, in tal caso, essere provata la eventuale inidoneità della stessa ad effettuare la valutazione della quale è stata investita Cons. St., Sez. VI, 2 luglio 2015, n. 3295; TAR Lazio, Roma, Sez. III-ter, 8 febbraio 2016, n. 1833; TAR Lazio, Roma, Sez. I-bis, 25 luglio 2013, n. 7636;).

(v) Per quanto attiene alla competenza specifica dei componenti della commissione, la giurisprudenza ha chiarito che i dati in base ai quali si può ritenere presente una preparazione specifica dei componenti della commissione sono legittimamente costituiti anche dal solo possesso del titolo di studio (Cons. St., Sez. IV, 15 settembre 2015, n. 4316).

(vi) Non v'è uniformità di orientamento, tuttavia, sul punto poiché coeva giurisprudenza ha precisato che l'art. 84, comma 2, c.c.p. non richiede che i membri siano tutti laureati, dovendosi ritenere sufficiente l'adeguatezza del titolo di studio alla prestazione oggetto della gara (Cons. St., Sez. V, 16 gennaio 2015 n. 92; Cons. St.,Sez. V, 15 luglio 2013, n. 3841; TAR Puglia, Bari, Sez. I, 10 febbraio 2016, n. 141; TAR Puglia Bari, Sez. I, 24 aprile 2014, n. 544), salva la prova dell'insufficienza delle competenze tecniche della commissione. Ciò deve ritenersi ammissibile soprattutto quando la scelta del componente sia avvenuta, ai sensi del comma 8 dell'art. 84 c.c.p., mediante un sorteggio tra i nominativi di un elenco formato con la consultazione di un albo di tecnici istituito – nella specie – con legge regionale (TAR Palermo, Sez. I, 29 dicembre 2015, n. 3380).

La giurisprudenza distingue il requisito dell'esperienza specifica della commissione di gara come organo collegiale da quello riferito ai singoli componenti: a) rispetto alla commissione afferma il principio della reciproca integrabilità delle professionalità diverse, ma complementari dei singoli commissari, secondo un approccio di natura sistematica e contestualizzata, sì da consentire sia la valutazione delle esigenze dell'amministrazione cui i criteri di valutazione delle offerte sono funzionalmente preordinati, sia i concreti aspetti gestionali ed organizzativi sui quali gli stessi sono destinati ad incidere; b) per i commissari, la valutazione dell'adeguatezza della competenza va rapportata al singolo caso concreto, a partire dal possesso del titolo di studio integrato dalla documentata esperienza nella materia oggetto dell'appalto o almeno nelle procedure di gara.

La specifica esperienza nel settore oggetto dell'appalto, come prevista dall'art. 84 comma 2 del Codice, è stata ritenuta di recente dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Cons. St., Sez. III, 14 dicembre 2015, n. 5670) come espressione di principio generale immanente alle procedure di appalto ed anche alle concessioni di servizi; con l'effetto che l'attenzione della giurisprudenza dovrà focalizzarsi, in relazione ad ogni caso concreto, sulla sua conformità al precetto costituzionale individuato dalla sentenza n. 453 del 1990 che esige «che, nella composizione delle commissioni, la presenza di tecnici o esperti – interni o esterni all'amministrazione, ma in ogni caso dotati di adeguati titoli di studio e professionali rispetto alle materie oggetto di prova – debba essere, se non esclusiva, quanto meno prevalente, tale da garantire scelte finali fondate sull'applicazione di parametri neutrali e determinate soltanto dalla valutazione delle attitudini e della preparazione dei candidati».