Parametri e criteri per la valutazione delle offerte

Il Focus tende ad approfondire la casistica giurisprudenziale più recente in ordine ai limiti dell'attività preliminare della commissione giudicatrice nella fissazione di criteri motivazionali per la valutazione delle offerte ed all'ambito e all'estensione del sindacato giurisdizionale sulla illogicità e irragionevolezza dell'attività valutativa della commissione e dei suoi risultati.

La valutazione preliminare della commissione deve condurre ad interpretare le offerte in modo da ricercare l'effettiva volontà dell'impresa partecipante alla gara, superandone le eventuali ambiguità, per giungere ad esiti certi circa la portata dell'impegno negoziale assunto dall'impresa (Cons. St., Sez. V, 27 aprile 2015, n. 2082).

In ordine all'allineamento della commissione giudicatrice rispetto al contenuto del bando di gara, la giurisprudenza, pur vietando la definizione di sub-criteri, ha avuto cura di distinguere questi ultimi dai criteri motivazionali, che devono, viceversa, ritenersi consentiti alla commissione, sempre che siano redatti prima dell'apertura delle offerte (Cons. St., Sez. III, 21 ottobre 2015, n. 4812). Si ha un “sub criterio” quando la stazione appaltante reputa opportuno valorizzare un certo aspetto tecnico posto nell'ambito di una componente tecnicamente o finanziariamente più rilevante e stabilisce che lo stesso debba essere specificamente retribuito in modo autonomo, con la previsione di un corrispondente “sub punteggio”; si ha, viceversa, un “criterio motivazionale” quando la commissione deputata alla valutazione delle offerte ritenga opportuno specificare in via preliminare le linee della propria futura azione indicando i profili che riterrà meritevoli. La diversità fondamentale rispetto al sub-criterio sta dunque nel fatto che la predeterminazione dei “criteri motivazionali” non tocca la struttura del punteggio teoricamente attribuibile in quanto non comporta, come conseguenza, la creazione di sub-punteggi (Cons. St., Sez. IV, 17 febbraio 2014, n. 749).

La discrezionalità tecnica con la quale la commissione effettua la valutazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa è insindacabile dal giudice amministrativo, sempre che essa risulti in linea con i criteri predefiniti nella lex specialis di gara e non presenti macroscopiche irrazionalità ed incongruenze: il riscontro del Giudice amministrativo su tali valutazioni discrezionali deve essere svolto in modo estrinseco, nei limiti della evidente rilevabilità dei vizi di legittimità dedotti, essendo preclusa una sostituzione dell'Amministrazione, che costituirebbe ipotesi di sconfinamento vietato della giurisdizione di legittimità nella sfera riservata alla P.A. (Cons. St., Sez. III, 15 gennaio 2016, n. 112).

Alcune delle pronunce giurisprudenziali più recenti decodificano casi di illogicità ed irragionevolezza macroscopiche che legittimano la sindacabilità della valutazione.

(i) Illogicità e irragionevolezza ricorrono in caso di mancata valutazione di costi di alcune prestazioni professionali previste nell'offerta tecnica erroneamente computati nelle spese generali poiché considerati interni dall'impresa partecipante, con conseguente alterazione del costo del personale destinato a confluire in quello del servizio (TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, 26 novembre 2015, n. 13390);

(ii) l'uso dei meri coefficienti numerici non supera il sindacato di irragionevolezza e illogicità se integra comunque una valutazione priva di motivazione: ciò accade qualora l'insieme dei giudizi analitici sui singoli elementi e sub-elementi non renda trasparente il confronto fra le offerte e la logica seguita in sede di esame delle medesime per giungere alla valutazione finale. L'attribuzione dei punteggi in forma soltanto numerica è autosufficiente soltanto quando il numero delle sottovoci, con i relativi punteggi, entro i quali ripartire i parametri di valutazione di cui alle singole voci, sia sufficientemente analitico da delimitare il giudizio della commissione nell'ambito di un minimo e di un massimo, essendo altrimenti necessaria una puntuale motivazione del punteggio attribuito (Cons. St., Sez. III, 24 aprile 2015, n. 2050; TAR Umbria, Perugia, 27 maggio 2014, n. 274);

(iii) è illogica la valutazione espressa dalla commissione di gara per le offerte tecniche proposte da due ditte concorrenti che, pur sostanziandosi in un giudizio identico, si concluda con esito diverso (l'uno giudicato "ottimale" l' altro "buono") (TAR Puglia, Bari, Sez. I, 11 giugno 2015, n. 849);

(iv) il principio generale secondo cui l'offerta tecnica debba essere scrutinata dalla commissione giudicatrice prima di quella economica può essere derogato nell'ipotesi in cui il bando preveda criteri di attribuzione dei punteggi tecnici tali che la commissione si trovi a conoscere le offerte tecniche secondo meccanismi logico-matematici simili a quelli delle offerte economiche, senza margini di autonoma discrezionalità nella valutazione (TAR Emilia Romagna, Bologna, 23 novembre 2015, n. 1030);

(v) in ordine all'applicazione del metodo del confronto a coppie da parte della commissione la giurisprudenza esclude che una volta che ne sia stato verificato l'uso non distorto o irrazionale, si possa sindacare l'applicazione del punteggio attribuito, che indica il grado di preferenza riconosciuto ad ogni singola offerta in gara, con l'ulteriore conseguenza che la motivazione delle valutazioni sugli elementi qualitativi risiede nelle stesse preferenze attribuite ai singoli elementi di valutazione considerati nei raffronti con gli stessi elementi delle altre offerte (Cons. St., Sez. III, 24 aprile 2015, n. 2050; Cons. St.,Sez. III, 14 gennaio 2015, n. 205). Si è richiamato, sul punto, anche il consolidato principio secondo il quale l'espressione dei punteggi preferenziali nell'ambito del criterio del confronto a coppie, quando sia applicativa di precisi sub-criteri di valutazione stabiliti dalla lex specialis, può legittimamente estrinsecarsi nell'attribuzione di punteggi numerici, senza necessità di ulteriore motivazione (Cons. St., Sez. V, 9 aprile 2015, n. 1824; TAR Puglia, Bari, Sez. II, 23 aprile 2014, n. 544). Gli esiti del confronto a coppie rimangono cristallizzati anche nel passaggio da questo metodo a quello scolastico durante la valutazione: non è sottratta, pertanto, al sindacato di irragionevolezza e illogicità la scelta di sottoporre nuovamente le offerte che avevano superato il confronto a coppie al metodo di valutazione scolastica. Il principio di immodificabilità e immutabilità dei giudizi della commissione (Cons. St., Ad. plen. 26 luglio 2012, n. 30), applicabile anche con riferimento all'uso del criterio del confronto a coppie, comporta che un'offerta originariamente esclusa dalla valutazione possa poi essere effettivamente confrontata con le altre, stante l'autonomia delle singole valutazioni a coppie (Cons. St., Ad plen. 10 gennaio 2013, n. 1), che pertanto, rimangono intangibili (Cons. St., Sez. V, 23.12.2015, n. 5825; Cons. St., Sez. V, 27 agosto 2104, n. 4358 ).

Alla luce della giurisprudenza sopra richiamata, emerge che i limiti di sindacabilità della valutazione della commissione giudicatrice tali da non far sconfinare la giurisdizione di legittimità nella sfera riservata alla P.A. devono essere apprezzati in ordine al singolo caso concreto, fermo restando per la commissione stessa l'obbligo di dar conto delle modalità con le quali ha esercitato la propria discrezionalità tecnica, in modo da consentire al giudice la successiva verifica della logicità, della ragionevolezza, della coerenza e della congruità dei giudizi tecnici effettuati, anche con l'uso di criteri motivazionali redatti prima dell'apertura delle offerte tecniche.