Accordo quadro

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L'accordo quadro è definito dall'art. 3, comma 1, lett. iii), Codice dei contratti pubblici come un accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, al fine di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste; il successivo art. 54 ne contiene la disciplina, in attuazione dell'art. 33 direttiva 2014/24/UE.

Per i settori speciali, il ricorso all'accordo quadro è regolato dall'art. 51 direttiva 2014/25/UE e, sul fronte interno, dal comma 6 dell'art. 54 del Codice dei contratti pubblici, il quale prevede che gli appalti basati su un accordo quadro sono aggiudicati in base a regole e criteri oggettivi, indicati nei documenti di gara, che possono prevedere la riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell'accordo quadro concluso, ferma restando la parità di trattamento tra gli operatori economici parti dell'accordo e l'impossibilità di ricorrere agli accordi quadro in modo da eludere l'applicazione del Codice stesso o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza.

L'istituto in esame, pur non molto utilizzato fin ad ora, risponde ad una logica di stretta attualità nell'ambito dell'ordinamento comunitario e nazionale in materia di contratti pubblici, ovvero quella relativa alla necessità di favorire la «aggregazione della domanda da parte dei committenti pubblici al fine di ottenere economie di scala...concentrando gli acquisti in termini di numero di amministrazioni aggiudicatici coinvolte, oppure in termini di fatturato e di valore nel tempo» (considerando n. 59, direttiva 2014/24/UE).

Sul fronte comunitario, si è registrato che «nella maggior parte degli Stati membri è sempre più diffuso l'uso delle tecniche di centralizzazione delle committenze» (considerando n. 69, direttiva 2014/24/UE), così che è stata prevista la possibilità per gli Stati membri, ad esempio, di acquistare forniture e/o servizi mediante una centrale di committenza (art. 37, direttiva 2014/24/UE) o di effettuare occasionalmente appalti in maniera congiunta (art. 38, direttiva 2014/24/UE).

Nel nostro ordinamento nazionale, tale tendenza è parimenti presente e chiaramente testimoniata, di recente, dal disposto di cui all'art. 37 Codice dei contratti pubblici che obbliga le stazioni appaltanti non in possesso della necessaria qualificazione, a ricorrere, per l'affidamento di lavori, servizi, forniture di importo superiore alle sogle stabilite dal Codice stesso, a una centrale di committenza ovvero aggregandosi con una o più stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica.

Il legislatore comunitario, nella nuova direttiva, ha preso atto che l'accordo quadro costituisce una tecnica di selezione ed aggiudicazione efficiente, procedendo, pertanto, a precisarne alcuni aspetti allo scopo di consentire alle amministrazioni aggiudicatrici di «beneficiare di una maggiore flessibilità quando aggiudicano appalti nell'ambito di accordi quadro conclusi con più operatori e in cui sono riportati tutti i termini», pur essendo ribadito che «non si dovrebbe ricorrere ad accordi quadro in modo improprio o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza» (considerando n. 61 direttiva 2014/24/UE).

A tale scopo, è previsto che la durata di un accordo quadro non possa superare i quattro anni, salvo in casi eccezionali debitamente motivati con particolare riferimento all'oggetto dell'accordo stesso (art. 33, par. 1, dir. 2014/24/UE; art. 54, comma 1, Codice dei contratti pubblici), mentre l'art. 51, comma 2, direttiva 2014/25/UE prevede, con riferimento ai settori speciali, una durata massima di otto anni (così prevede anche l'art. 54, comma 1, Codice dei contrati pubblici).

Nel caso dell'accordo quadro, la prima fase riguarda la selezione di uno o più operatori, sulla base di una delle procedure di scelta del contraente previste a livello comunitario e nazionale, mentre la seconda, che è meramente eventuale, consiste nella riapertura di un confronto competitivo tra gli operatori facenti parte dell'accordo quadro.

In particolare, l'accordo quadro può essere concluso con un solo operatore (c.d. accordo quadro "monofornitore"), nel qual caso gli appalti di cui all'accordo sono aggiudicati allo stesso sulla base delle condizioni ivi determinate, senza alcuna possibilità di apportare modifiche sostanziali, fatto salvo che l'Amministrazione possa consultare per iscritto l'operatore parte dell'accordo quadro chiedendogli, se necessario, di completare la sua offerta.

Altrimenti, l'accordo quadro può essere concluso con più operatori economici (accordo quadro c.d. "multifornitore").

In tal caso, se l'accordo quadro contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione richiesta dall'amministrazione aggiudicatrice nonché le condizioni oggettive per determinare quale degli operatori sarà chiamato ad effettuare tale prestazione (accordo quadro "c.d. completo"), gli appalti sono aggiudicati sulla base delle condizioni di cui all'accordo quadro, senza riaprire il confronto competitivo (art. 33, par. 4, lett. a), direttiva 2014/24/UE; art. 54, comma 4, lett. a), Codice contratti pubblici).

Ciò significa che l'amministrazione aggiudicatrice, nella fattispecie in esame, può procedere a richiedere i lavori, servizi, forniture oggetto dell'accordo all'operatore determinato in base a criteri oggettivi e secondo i termini già stabiliti.

In alternativa, sempre nel caso in cui l'accordo quadro contenga tutti i termini che disciplinano la prestazione richiesta dall'amministrazione aggiudicatrice, è possibile promuovere la celebrazione di una “mini-gara” tra gli operatori facenti parte dell'accordo (considerando n. 61, direttiva 2014/24/UE), ovvero, in altri termini, la riapertura del confronto competitivo (art. 33, par. 4, lett. b), direttiva 2014/24/UE; art. 54, lett. b), Codice dei contratti pubblici), purchè tale eventualità sia esplicitata nei documenti di gara per l'accordo quadro.

In particolare, questi ultimi devono stabilire criteri oggettivi circa la scelta dell'amministrazione di procedere all'acquisizione alle condizioni di cui all'accordo quadro oppure tramite riapertura del confronto, nonchè devono precisare quali condizioni possono essere soggette alla predetta riapertura della competizione.

Tali condizioni potranno riguardare, ad esempio, la quantità, il valore o le caratteristiche dei lavori, delle forniture o dei servizi in questione, compresa l'esigenza di un grado di servizio più elevato o di un livello di sicurezza rafforzato, o l'evoluzione del livello dei prezzi rispetto ad un indice prestabilito (considerando n. 61, direttiva 2014/24/UE).

Diversamente, qualora l'accordo quadro non contenga tutti i termini che disciplinano la prestazione richiesta (c.d. accordo quadro "incompleto"), esso viene eseguito riaprendo necessariamente il confronto competitivo tra gli operatori partecipanti (“mini-gara”).

Il confronto competitivo, se riaperto nei termini appena illustrati, si basa sulla medesime condizioni applicate all'aggiudicazione dell'accordo quadro, eventualmente precisate e, se del caso, su altre condizioni indicate nei documenti di gara, secondo la procedura che, sul fronte comunitario, è prevista, ora, dall'art. 33, comma 5, direttiva 2014/24/UE, nonchè dal comma 5 dell'art. 54 del Codice dei contratti pubblici.

Tale procedura prevede, in primo luogo, che le amministrazioni aggiudicatrici, per ogni appalto da aggiudicare, consultano per iscritto gli operatori economici in grado di realizzarlo; dopodichè, viene fissato un termine per presentare l'offerta per iscritto, tenendo conto di elementi quali la complessità dell'oggetto dell'appalto e il tempo necessario per la trasmissione delle offerte; ed infine, previa valutazione di quest'ultima sulla base dei criteri di aggiudicazione fissati nei documenti di gara per l'accordo quadro, si procede all'aggiudicazione al migliore offerente.

Secondo un orientamento, prevedendo la fissazione dell'elemento del prezzo, la possibilità di ricorso all'istituto dell'accordo quadro ne risulterebbe "ingessata", in quanto, così facendo, si escluderebbe la possibilità di stipulare un accordo quadro al fine di individuare semplicemente delle liste di esecutori di opere, di fornitori o di prestatori di servizi, lasciando alla fase della stipulazione dei singoli contratti la fissazione del prezzo.

Diversamente, partendo dall'interrogativo relativo a che tipo di situazione si consegua con l'aggiudicazione dell'accordo quadro, qualora siano coinvolti più operatori e si proceda a riaprire il confronto competitivo nella seconda fase, si è finito per ricondurre la funzione dell'istituto in esame, tra le altre, a quella di creare una sorta di albo fornitori, a cui successivamente la stazione appaltante si può rivolgere per soddisfare le prioprie esigenze, o, comunque, di predisporre una rosa di candidati la cui qualificazione è già stata accertata a monte di ogni singola gara d'appalto, con l'ulteriore considerazione per cui gli operatori economici aggiudicatari dell'accordo potrebbero non concludere alcun contratto, risolvendosi, in tal caso, l'aggiudicazione nella mera possibilità di essere interpellati.

In tale ottica, la natura giuridica dell'accordo quadro è stata accostata a quella del contratto normativo, ovvero quello avente la funzione di prefissare il contenuto di contratti eventuali e futuri, dovendosi poi porre l'ulteriore questione se la conclusione di tale tipo di contratto lasci totalmente libere le parti di concludere contratti particolari, e di determinarne il contenuto, fermo restando solo l'obbligo di buona fede, oppure se nascano comunque degli obblighi, tra cui quello di attenersi al contenuto del contratto normativo per la determinazione dell'oggetto dei futuri ed eventuali contratti successivi.

Ancora, l'accordo quadro è stato accostato al contratto di somministrazione, il quale può avere ad oggetto beni determinati solo nel genere, dando così luogo al contratto misto di cui all'art. 1677 c.c. con riferimento agli appalti caratterizzati da periodicità o continuità della prestazione oppure alla figura del contratto aperto, pur ormai espunta dall'ordinamento, ovvero all'accordo la cui prestazione è pattuita con riferimento ad un determinato arco di tempo per interventi non predeterminati nel numero ma richiedibili secondo le necessità della stazione appaltante.

Sul tema, in generale, si v. L.R. PERFETTI (a cura di), Commento all'art. 59, in Codice dei contratti pubblici commentato, Milano, 2013, 900 ss.; L. PIERDOMINICI, L'accordo quadro nel diritto europeo e nel diritto comparato dei contratti pubblici, in Appalti e contratti, 2012, 33 ss.; R. CARANTA, L'accordo quadro, in AA.VV., Trattato sui contratti pubblici, III, Milano, 2008, 1941 ss.; L. FASCIO-S. FOÀ, L'accordo quadro negli appalti pubblici tra nuove tecniche di committenza e modelli contrattuali aperti, in www.giustamm.it, 2007.

Sulla disciplina dell'accordo quadro nella direttiva 2014/24/UE si v. R. MORZENTI PELLEGRINI, Le procedure di scelta del contraente, in C.E. GALLO (a cura di), Autorità e consenso nei contratti pubblici alla luce delle direttive 2014, Torino, 2014, 75 ss.

Sulla figura del contratto normativo si v. G. GITTI, Contratti regolamentari e normativi, Milano, 1994; G. GUGLIELMETTI, Contratto normativo (ad vocem), in Enc. Giur., IV, Roma, 1988.