Qualificazione per eseguire lavori pubblici

01 Aprile 2020

La disciplina relativa al sistema di qualificazione delle imprese partecipanti alle gare d'appalto rientra nella competenza legislativa statale attesa la necessità di garantire la parità di trattamento agli operatori del settore a tutela della concorrenza.
Inquadramento

Contenuto in fase di aggiornamento autorale di prossima pubblicazione

La disciplina relativa al sistema unico di qualificazione delle imprese partecipanti alle gare d'appalto rientra nella competenza legislativa statale attesa la necessità di garantire la parità di trattamento agli operatori del settore a tutela della concorrenza (Corte cost., 22 maggio 2009,n. 160). La qualificazione è obbligatoria per l'esecuzione di lavori pubblici d'importo superiore ad euro 150.000,00, ed il sistema unico di qualificazione è articolato in rapporto alle tipologie e all'importo dei lavori oggetto di affidamento. Le verifiche sui requisiti di qualificazione sono rimesse ad organismi di diritto privato di attestazione (cd. SOA) appositamente autorizzati dall'Autorità Nazionale Anticorruzione che esercita la vigilanza sul sistema di qualificazione (art. 84, d.lgs.n. 50 del 2016). In ragione dello svolgimento di funzioni pubblicistiche, è imposto alle SOA il rispetto del principio di indipendenza non solo con riferimento all'attività di attestazione, che deve essere esercitata garantendo l'assenza di qualunque interesse commerciale o finanziario che possa determinare comportamenti non imparziali o discriminatori, ma anche nella stessa composizione e struttura organizzativa della SOA. L'attestazione rilasciata dalle SOA ha durata quinquennale (con verifica triennale) ed è condizione non solo necessaria ma anche sufficiente per la dimostrazione dell'esistenza dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria ai fini dell'affidamento dei lavori pubblici, non potendo le stazioni appaltanti richiedere ai concorrenti la dimostrazione della qualificazione con modalità, procedure e contenuti diversi.

La disciplina recata dal d.lgs. 163 del 2006

L'articolo 40 del vecchio codice degli appalti stabiliva l'obbligatorietà dell'attestazione di qualificazione per i soggetti esecutori di lavori pubblici d'importo superiore ad euro 150.000,00, al fine di garantire alle stazioni appaltanti l'affidabilità degli operatori sotto i profili della qualità, della professionalità e della correttezza.

Il sistema di qualificazione prevedeva il rilascio della relativa attestazione da parte della SOA, previa verifica in capo all'operatore economico del possesso dei requisiti di ordine generale, nonché tecnico-organizzativi ed economico-finanziari in conformità alle disposizioni comunitarie.

L'art. 40 stabiliva espressamente che il controllo dovesse riguardare, tra i requisiti tecnico-organizzativi, i certificati rilasciati alle imprese esecutrici dei lavori pubblici da parte delle stazioni appaltanti, nonché il possesso della certificazione di qualità conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000 e alla vigente normativa nazionale, rilasciata da soggetti accreditati ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000, ferma restando, in ogni caso, la necessità del possesso dei requisiti di ordine generale di cui all'allora vigente articolo 38.

Per quanto riguarda l'esatta individuazione dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi che dovevano essere posseduti dagli operatori per ottenere il rilascio dell'attestazione, il vecchio codice demandava la disciplina del sistema di qualificazione ad apposito regolamento, successivamente adottato con D.P.R. n. 207 del 2010.

Il citato regolamento, ad oggi ancora in vigore, disciplina nel dettaglio le modalità e i criteri di autorizzazione e di eventuale decadenza dell'attestazione, nonché i requisiti tecnico-organizzativi ed economico-finanziari che gli operatori devono possedere e che vengono individuati in rapporto all'entità e alla tipologia dei lavori. Tra i suddetti requisiti sono compresi anche quelli relativi alla regolarità contributiva e contrattuale.

Quando la SOA accertava che il rilascio dell'attestazione era avvenuto in carenza dei requisiti prescritti dal regolamento, ovvero che era venuto meno il possesso dei predetti requisiti, era tenuta a dichiarare la decadenza dell'attestazione di qualificazione

Le funzioni di vigilanza erano attribuiti all'Autorità di vigilanza sui Contratti pubblici, competente a conoscere dei casi in cui gli operatori avessero presentato falsa dichiarazione o falsa documentazione ai fini della qualificazione. Per tali casi il codice stabiliva che le SOA ne dessero segnalazione all'Autorità che, accertato il dolo o la colpa grave in considerazione della rilevanza o della gravità dei fatti oggetto della falsa dichiarazione o della falsa documentazione, poteva disporre l'iscrizione nel casellario informatico ai fini dell'esclusione dalle procedure di gara e dagli affidamenti di subappalto per un periodo di un anno, decorso il quale l'iscrizione doveva essere cancellata o perdere comunque efficacia.

La prassi applicativa e le linee guida interpretative dell'Autorità di Vigilanza in merito al sistema di qualificazione sono state successivamente codificate nel «Manuale sull'attività di qualificazione per l'esecuzione di lavori pubblici di importo superiore a 150.000 euro», adottato dall'Autorità il 29 ottobre 2014.

La disciplina introdotta dal nuovo codice d.lgs. 50 del 2016

La disciplina della qualificazione degli esecutori di lavori pubblici è oggi recata nell'articolo 84 del nuovo codice dei contratti pubblici, che introduce una serie di novità rispetto al sistema previgente.

Anzitutto viene previsto che, in luogo del regolamento adottato con D.P.R. 207 del 2010, la disciplina specifica del sistema unico di qualificazione sarà adottata dall'ANAC con apposite linee guida, che disciplineranno i casi e le modalità di sospensione o di annullamento delle attestazioni, nonché di decadenza delle autorizzazioni degli organismi di certificazione. La violazione delle disposizioni delle linee guida è punita con le sanzioni previste dall'articolo 213, con ordinanza-ingiunzione adottata dall'ANAC sulla base dei criteri generali previsti per le sanzioni amministrative dalla legge n. 689 del 1981. Nei casi più gravi, in aggiunta alla sanzione amministrativa pecuniaria, l'art. 84 prevede la sanzione accessoria della sospensione dell'attività di impresa per un periodo da un mese a due anni, ovvero della decadenza dell'autorizzazione.

Le citate linee guida non sono tuttavia mai state adottate, in quanto il successivo decreto correttivo ha stabilito che la disciplina del sistema di qualificazione dovrà essere approvata con apposito decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, su proposta dell'ANAC e previa approvazione delle competenti commissioni Parlamentari.

La vigilanza sul sistema unico di qualificazione è attribuita all'Autorità Nazionale Anticorruzione, alla quale sono conferiti poteri ispettivi, di vigilanza e di controllo, attivabili anche su motivata e documentata istanza di un'impresa, di una SOA ovvero di una stazione appaltante. L'art. 84 stabilisce infatti espressamente l'obbligo per le stazioni appaltanti di effettuare controlli, anche a campione, sulla sussistenza dei requisiti oggetto dell'attestazione, segnalando immediatamente le eventuali irregolarità riscontrate all'ANAC, che può disporre anche la sospensione cautelare dell'attestazione medesima entro dieci giorni dalla ricezione della relativa istanza.

Con riferimento al contenuto dell'attività di attestazione, è lo stesso art. 84 che, in parziale continuità con la disposizione dell'art. 40 d.lgs. n. 163 del 2006, stabilisce che l'attestazione venga rilasciata a seguito della verifica su:

a) l'assenza dei motivi di esclusione di cui all'articolo 80;

b) il possesso dei requisiti di capacità economica e finanziaria e tecniche e professionali indicati all'articolo 83, e che tra i requisiti tecnico-organizzativi rientrano i certificati rilasciati alle imprese esecutrici da parte delle stazioni appaltanti;

c) il possesso di certificazioni di sistemi di qualità conformi alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000 e alla vigente normativa nazionale, rilasciate da soggetti accreditati ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000;

d) il possesso di certificazione del rating di impresa, rilasciata dall'ANAC ai sensi dell'articolo 83, comma 10.

Tale ultimo requisito rappresenta l'unica novità sostanziale rispetto al d.lgs. n. 163 del 2006, perché il sistema del rating d'impresa viene introdotto dal nuovo codice dei contratti pubblici.

Viene inoltre prevista una disposizione speciale per gli appalti di lavori di importo pari o superiore ai 20 milioni di euro, per i quali, oltre alla presentazione dell'attestazione dei requisiti di qualificazione di cui all'articolo 83, la stazione appaltante può richiedere requisiti aggiuntivi e finalizzati alla verifica della specifica capacità economico-finanziaria e della capacità professionale richieste per l'esecuzione dell'affidamento.

Si prevede infine la possibilità che entro un anno dalla data di entrata in vigore del codice, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, su proposta dell'ANAC, vengano individuate ulteriori modalità di qualificazione anche alternative o sperimentali da parte di stazioni appaltanti ritenute particolarmente qualificate ai sensi dell'articolo 38, per migliorare l'effettività delle verifiche e la qualità e la moralità delle prestazioni degli operatori economici, se del caso attraverso un graduale superamento del sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici.

Le modifiche apportate dal decreto correttivo d.lgs. 56 del 2017

La principale modifica introdotta dal decreto correttivo d.lgs. n. 56 del 2017 attiene all'individuazione della fonte che disciplinerà il sistema unico di qualificazione, poiché gli articoli 83, comma 2, nonché 84, commi 2 e 8, del nuovo Codice stabiliscono ora che il sistema di qualificazione, i casi e le modalità di avvalimento, i requisiti e le capacità che devono essere posseduti dal concorrente, saranno disciplinati con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da adottare su proposta dell'ANAC previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, anche al fine di favorire l'accesso da parte delle microimprese e delle piccole e medie imprese.

La modifica si è resa necessaria a seguito del parere consultivo espresso dalla Commissione Speciale del Consiglio di Stato, n. 782 del 30 marzo 2017, ove si è evidenziato come la legge n. 11 del 2016, recante delega per l'adozione del Nuovo Codice dei contratti, non contemplasse linee guida adottate direttamente dall'ANAC e precedute dal solo parere delle competenti commissioni parlamentari.

In evidenza

Nel parere n. 782 del 30 marzo 2017 la Commissione Speciale del Consiglio di Stato afferma che: “si delinea un vizio di eccesso di delega, in quanto la legge delega prevede tre tipologia di linee guida dell'ANAC:

- linee guida non vincolanti;

- linee guida vincolanti;

- linee guida comunicate, dopo la loro adozione, alle Camere (art. 1, lett. t) e u), legge delega).

La legge delega prevede inoltre linee guida generali, da adottarsi su proposta dell'ANAC, con la forma del decreto del MIT, sottoposte a previo parere delle Commissioni parlamentari (art. 1, commi 5 e 12, legge delega). La legge delega non contempla, invece, linee guida direttamente adottate dall'ANAC previo parere delle competenti commissioni parlamentari. Si suggerisce pertanto di espungere il previo parere delle commissioni parlamentari, ovvero, come sarebbe preferibile, di prevedere l'adozione di tali linee guida con decreto ministeriale, su proposta dell'ANAC, previo parere delle competenti commissioni parlamentari”.

Il decreto ministeriale non ha tuttavia ancora visto luce, sebbene l'Autorità abbia posto in consultazione un documento recante «Proposta al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti finalizzata all'adozione del decreto di cui all'art. 83, comma 2, del d.lgs. n. 50 del 2016 nella parte relativa alle Società Organismi di Attestazione (SOA)».

Il decreto correttivo ha poi modificato l'art. 84, inserendo delle previsioni che si pongono in continuità con il previgente d.lgs. n. 163 del 2006 e che sono dirette a garantire la più ampia apertura concorrenziale

Una prima modifica attiene all'estensione del periodo di attività documentabile dall'operatore per la dimostrazione del possesso dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria, riferendosi il nuovo co. 4, lett. b), dell'art. 84, al decennio antecedente la data di sottoscrizione del contratto con la SOA per documentare lo svolgimento di lavori utili ai fini della qualificazione, in luogo del quinquennio previsto dal D.P.R. n. 207 del 2010. Tale disposizione si pone in continuità con l'art. 253, co. 9-bis, d.lgs. n. 163 del 2006, modificato dall'art. 7, comma 2, del d.l. n. 210 del 2015.

Una seconda modifica è prevista dal nuovo co. 7 dell'art. 84, ove si prevede, sempre con riferimento al periodo di attività documentabile ai fini del rilascio dell'attestazione, che l'operatore economico possa dimostrare di aver realizzato la cifra d'affari richiesta dalla stazione appaltante nei migliori cinque dei dieci anni antecedenti, anziché “nel triennio antecedente” come disponeva il previgente testo.

Un'ulteriore modifica riguarda la disciplina della presentazione di falsa dichiarazione o falsa documentazione alla SOA, per cui il nuovo comma 4-bis dell'art. 84 riproduce l'analoga previsione dell'art. 40, comma 9-quater del d.lgs. n. 163 del 2006. A differenza del previgente art. 40, tuttavia, l'iscrizione nel casellario informatico ai fini dell'esclusione dalle procedure di gara e dagli affidamenti di subappalto può essere disposta per un periodo massimo di due anni, in luogo del precedente riferimento al “periodo di un anno”

Un'ultima modifica viene disposta con riferimento alla figura del direttore tecnico che, se in possesso di un'esperienza almeno quinquennale, può conservare l'incarico in essere presso la stessa impresa ancorché, in deroga alle disposizioni previste dal D.P.R. n. 207 del 2010, non risulti in possesso dei titoli prescritti dallo stesso regolamento per lo svolgimento della predetta funzione.

Lo schema di decreto ministeriale adottato dall'ANAC per la disciplina del procedimento di qualificazione

La riforma del sistema di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici sarà completa solo con l'adozione del decreto ministeriale previsto dal nuovo comma 2 dell'art. 83.

Come predetto, L'ANAC ha adottato e trasmesso al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti un documento di proposta, che disciplina i seguenti contenuti del sistema unico di qualificazione:

a) Requisiti per l'attività di attestazione, ove sono disciplinati i casi e le modalità di decadenza delle autorizzazioni degli organismi di attestazione;

b) operazioni di trasferimento di azienda;

c) attività di qualificazione, ove sono altresì disciplinati i criteri per la determinazione dei corrispettivi dell'attività di qualificazione, in rapporto all'importo complessivo e al numero delle categorie generali o specializzate per cui si chiede di essere qualificati, avendo riguardo anche alla necessaria riduzione degli stessi in caso di consorzi stabili e di micro, piccole e mede imprese;

d) attività di vigilanza e sistema sanzionatorio;

e) entrata in vigore, ove si stabilisce espressamente che, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto, sono abrogate le disposizioni della Parte II, Titolo III, del D.P.R. n. 207 del 2010 (cfr. artt. 60 ss., D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207), compresi gli allegati ivi richiamati.

Lo schema di regolamento adottato dall'ANAC sul procedimento di autorizzazione delle SOA

Per quanto attiene al procedimento di autorizzazione delle SOA all'esercizio dell'attività di attestazione, l'art. 213, comma 2, ne devolve la disciplina ad autonomo atto a carattere generale dell'ANAC, da adottarsi a seguito dell'adozione del decreto di cui sopra.

L'Autorità ha quindi posto in consultazione uno schema di regolamento sull'Autorizzazione e vigilanza sulle SOA, preordinato all'adozione di un Regolamento che disciplini il procedimento di autorizzazione all'esercizio dell'attività di attestazione e le procedure per conseguire il nulla osta all'aumento di capitale sociale a titolo oneroso, ai trasferimenti azionari e alle operazioni di cessione o fusione d'azienda. Il Regolamento sarà adottato all'esito dell'entrata in vigore del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di cui all'art. 83, comma 2, del codice. L'Autorità dà atto dell'esigenza di perseguire la semplificazione e razionalizzazione della procedura di autorizzazione e degli adempimenti formali necessari a consentire il controllo del possesso e del mantenimento dei requisiti, anche attraverso l'utilizzazione di sistemi informatizzati che consentano la messa a disposizione in tempo reale della documentazione e facilitino lo svolgimento delle verifiche di competenza da parte dell'ANAC. Le scelte dell'Autorità sono dettate dall'esigenza di individuare requisiti di accesso che assicurino l'indipendenza, l'imparzialità e l'efficienza delle SOA e di perseguire la semplificazione e razionalizzazione delle procedure e degli adempimenti formali preordinati al controllo del possesso e del mantenimento dei requisiti.

Lo disciplina transitoria applicabile in attesa dell'adozione del decreto ministeriale

Nelle more dell'emanazione del decreto previsto dall'art. 83, co. 2, e del regolamento previsto dall'art. 213, co. 2, d.lgs. n. 50 del 2016, l'art. 216, co. 14, del Codice stesso ha previsto che continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, le disposizioni di cui alla Parte II, Titolo III, del D.P.R. n. 207 del 2010 (cfr. artt. 60 ss., D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207), compresi gli allegati ivi richiamati.

Requisiti generali e d'indipendenza delle SOA. A) Requisiti societari

Il Regolamento (d.P.R. n. 207 del 2010) dispone che le Società Organismi di Attestazione devono essere costituite nella forma delle società per azioni, devono avere un capitale sociale pari almeno ad un milione di euro interamente versato e la denominazione sociale deve espressamente comprendere la locuzione “organismi di attestazione”.

Dispone inoltre che le SOA debbano avere la sede legale nel territorio della Repubblica Italiana.

In evidenza

Corte gius. UE, Grande Sez., 16 giugno 2015, n. C-593/13.

È contraria al diritto dell'Unione europea la normativa italiana che obbliga gli organismi di attestazione ad avere la sede legale in Italia.

L'art. 51, comma 1, TFUE deve essere interpretato nel senso che l'eccezione al diritto di stabilimento prevista da tale disposizione non si applica alle attività di attestazione esercitate dalle società aventi la qualità di organismi di attestazione.

L'art. 14, direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, deve essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa di uno Stato membro in forza della quale è imposto alle società aventi la qualità di organismi di attestazione di avere la loro sede legale nel territorio nazionale.

Sempre a norma del citato Regolamento, lo statuto delle SOA deve avere come oggetto esclusivo lo svolgimento dell'attività di attestazione e di effettuazione dei connessi controlli tecnici sull'organizzazione aziendale, sulla produzione e sulla capacità operativa ed economico-finanziaria delle imprese di costruzione; ed è fatto divieto alle SOA, pena la decadenza dell'autorizzazione, di erogare servizi di qualsiasi natura ad operatori economici, direttamente ovvero a mezzo di società collegate o di società in virtù di rapporti contrattuali.

(Segue). B) Requisiti d'indipendenza

La composizione e la struttura organizzativa delle SOA deve assicurare, anche in presenza di eventuali situazioni di controllo o di collegamento ai sensi dell'art. 2359 c.c., il rispetto del principio di indipendenza di giudizio e l'assenza di qualunque interesse commerciale, finanziario che possa determinare comportamenti non imparziali o discriminatori.

Oltre a porre alcuni divieti soggettivi di carattere assoluto, il Regolamento dedica particolare attenzione alle vicende della composizione e della partecipazione al capitale azionario. È infatti previsto che chiunque, a qualsiasi titolo, intenda acquisire o cedere, direttamente o indirettamente, una partecipazione azionaria in una SOA, anche se si tratta di trasferimenti azionari all'interno della compagine sociale esistente, deve manifestare tale intenzione alla SOA stessa, la quale è tenuta a trasmettere all'Autorità la richiesta di nulla osta al trasferimento azionario.

L'Autorità, entro sessanta giorni dalla comunicazione, può vietare il trasferimento della partecipazione quando essa può influire sulla correttezza della gestione della SOA o può compromettere il requisito dell'indipendenza. Il decorso del termine senza che l'Autorità adotti alcun provvedimento equivale a nulla osta all'operazione. Il nulla osta si considera decaduto se le SOA non trasmettono copia del libro soci aggiornato ovvero la richiesta avanzata dal socio acquirente o alienante dell'iscrizione nel libro soci dell'avvenuta cessione di azioni, entro il termine di novanta giorni decorrenti dalla data di comunicazione del nulla osta ovvero, in caso di mancanza di nulla osta espresso, decorrenti dalla data di formazione del silenzio-assenso.

Sui diversi profili dei possibili conflitti d'interesse delle SOA v. Cons. St., Ad. gen., 24 febbraio 2011, n. 255.

In evidenza

Corte cost., 22 maggio 2013, n. 94 ha ritenuto infondate le questioni di costituzionalità sollevate con riferimento alle norme recanti il divieto per gli organismi di certificazione di possedere, a qualsiasi titolo, direttamente o indirettamente, una partecipazione al capitale sociale di una SOA, ed il divieto per uno stesso soggetto di svolgere attività di attestazione e di certificazione, osservando che l'art. 41 Cost. è un parametro che garantisce non solo la libertà di iniziativa economica, ma anche l'assetto concorrenziale del mercato di volta in volta preso in considerazione e che è questo che il divieto di partecipazione in esame concorre soprattutto a tutelare: e ritenendo che qualora ciò fosse permesso, il possesso da parte di un organismo di certificazione di partecipazioni sociali in una SOA potrebbe favorire la concentrazione delle due distinte verifiche in capo a soggetti sostanzialmente unitari, anche senza ipotizzare condotte in concreto necessariamente scorrette, ma con pregiudizio per l'assetto concorrenziale del mercato.

(Segue). C) I requisiti morali

Oltre allo specifico requisito dell'indipendenza, alle SOA è richiesto il possesso anche dei classici requisiti generali d'ordine morale: non possono svolgere attività di attestazione le SOA che si trovano in stato di fallimento, liquidazione, concordato preventivo, o che sono soggette a procedimento per la dichiarazione di una di tali situazioni; ovvero che non sono in regola con gli obblighi fiscali, contributivi ed assistenziali previsti dalla vigente legislazione o abbiano commesso gravi violazioni debitamente accertate delle norme in materia di sicurezza e degli obblighi derivanti dai rapporti di lavoro; così come non possono svolgere attività di attestazione le SOA qualora nei confronti dei propri amministratori, legali rappresentanti, soci diretti o indiretti, direttori tecnici e del personale sia pendente un procedimento per l'applicazione di una delle misure di prevenzione prevista dall'art. 3, l. 27 dicembre 1956, n. 1423, o sussista una delle cause ostative previste dell'art. 10, l. 31 maggio 1965 n. 575, o sia stato emanato un provvedimento da cui derivi il divieto di contrarre con la pubblica amministrazione, o sia stata pronunciata sentenza di condanna passata in giudicato, ovvero di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell'art. 444 c.p.p. per qualsiasi reato che incida sulla affidabilità morale o professionale, o per delitti finanziari; o si siano resi responsabili di errore professionale grave formalmente accertato; o abbiano reso false dichiarazioni o fornito falsa documentazione in merito alle informazioni loro richieste o all'assenza di situazioni idonee a pregiudicare il requisito dell'indipendenza o abbiano utilizzato con dolo o colpa grave documentazione dell'impresa non veritiera.

Ai fini del controllo e della vigilanza sulla composizione azionaria delle SOA, sulla persistenza del requisito dell'indipendenza e dei requisiti generali d'ordine morale, l'Autorità può richiedere, indicando il termine per la risposta non superiore a dieci giorni, alle stesse SOA e alle società ed enti che partecipano al relativo capitale azionario ogni informazione riguardante i nominativi dei rispettivi soci e le eventuali situazioni di controllo o di collegamento, secondo quanto risulta dal libro dei soci, dalle comunicazioni ricevute e da ogni altro dato a loro disposizione.

Le SOA sono tenute a comunicare all'Autorità, entro quindici giorni dal loro verificarsi, l'eventuale sopravvenienza di fatti o circostanze che incidono sulla sussistenza dei requisiti generali d'ordine morale o che possano implicare la presenza di interessi idonei ad influire sul requisito dell'indipendenza.

(Segue). D) Le verifiche periodiche

Fermi i già ricordati obblighi d'informazione e comunicazione, l'Autorità impone comunque alle SOA di effettuare periodici controlli semestrali sulla propria composizione e struttura organizzativa al fine di verificare il permanere dei requisiti d'indipendenza e morali (v. Manuale sull'attività di qualificazione, Parte I, Capitolo III).

L'attestazione di qualificazione. Categorie e classifiche

Le imprese sono qualificate per categorie di opere generali (OG), per categorie di opere specializzate (OS), nonché per prestazioni di sola costruzione, e per prestazioni di progettazione e costruzione, e classificate, nell'ambito delle categorie loro attribuite, secondo livelli d'importo crescenti.

La qualificazione in una categoria abilita l'impresa a partecipare alle gare e ad eseguire i lavori nei limiti della propria classifica incrementata di un quinto. Nel caso di imprese raggruppate o consorziate, l'incremento si applica con riferimento a ciascuna impresa raggruppata o consorziata, a condizione che essa sia qualificata per una classifica pari ad almeno un quinto dell'importo dei lavori a base di gara, ma non si applica per il calcolo del requisito minimo richiesto alla mandataria.

In evidenza

Le imprese sono qualificate per categorie di opere generali, per categorie di opere specializzate, nonchè per prestazioni di sola costruzione, e per prestazioni di progettazione e costruzione, e classificate, nell'ambito delle categorie loro attribuite, secondo i seguenti importi:

I - fino a euro 258.000

II - fino a euro 516.000

III - fino a euro 1.033.000

III-bis - fino a euro 1.500.000

IV - fino a euro 2.582.000

IV-bis - fino a euro 3.500.000

V - fino a euro 5.165.000

VI - fino a euro 10.329.000

VII - fino a euro 15.494.000

VIII - oltre euro 15.494.000

In evidenza

l'art. 79, comma 16, del Regolamento (d.P.R. n. 207 del 2010) dispone che l'impresa qualificata nella categoria OG11 può sempre eseguire i lavori in ciascuna delle categorie OS 3, OS 28 e OS 30, per la classifica corrispondente a quella posseduta. Si tratta di una norma regolamentare cogente che è destinata a prevalere sui bandi di gara eventualmente difformi e che codifica il principio dell'assorbimento delle categorie speciali in quella generale OG 11 attribuendo in via generale agli operatori economici qualificati nella categoria OG 11 l'abilitazione ad eseguire le lavorazioni specialistiche delle categorie OS 3, OS 28 e OS 30, senza che residuino spazi per una disciplina più restrittiva da parte delle stazioni appaltanti (AVCP, pareri 13 marzo 2013 n. 27 e 5 dicembre 2012 n. 202).

(Segue). Rilascio e durata dell'attestazione

Le SOA rilasciano l'attestazione di qualificazione conformemente alla documentazione prodotta dall'impresa dopo aver verificate veridicità e sostanza delle dichiarazioni, delle certificazioni e delle documentazioni presentate dai soggetti cui rilasciare l'attestato.

L'impresa che intende ottenere l'attestazione di qualificazione deve stipulare apposito contratto con una delle SOA autorizzate, con obbligo di produrre il certificato della camera di commercio, industria e artigianato, completo di attestazione antimafia, dal cui oggetto sociale risultino le attività riconducibili alle categorie di opere generali e specializzate richieste.

La SOA svolge l'istruttoria e gli accertamenti necessari alla verifica dei requisiti di qualificazione, anche mediante accesso diretto alle strutture aziendali dell'impresa istante, e compie la procedura di rilascio dell'attestazione entro novanta giorni dalla stipula del contratto. La procedura può essere sospesa per chiarimenti o integrazioni documentali per un periodo complessivamente non superiore a novanta giorni; trascorso tale periodo di sospensione e comunque trascorso un periodo complessivo non superiore a centottanta giorni dalla stipula del contratto, la SOA è tenuta a rilasciare l'attestazione o comunque il diniego di rilascio della stessa.

Della stipula del contratto, del rilascio o del diniego di rilascio dell'attestazione la SOA informa l'Autorità nei successivi trenta giorni.

L'efficacia dell'attestazione è pari a cinque anni con verifica triennale del mantenimento dei requisiti. Almeno novanta giorni prima della scadenza del termine, l'impresa che intende conseguire il rinnovo dell'attestazione deve stipulare un nuovo contratto con la medesima SOA o con un'altra autorizzata all'esercizio dell'attività di attestazione.

Il rinnovo dell'attestazione può essere richiesto anche prima della scadenza sempre che siano decorsi novanta giorni dalla data del rilascio dell'attestazione originaria.

Il rinnovo dell'attestazione avviene alle stesse condizioni e con le stesse modalità previste per il rilascio dell'attestazione; dalla data della nuova attestazione decorre il termine di efficacia fissato dal comma 5.

Non costituiscono rinnovo di attestazione e non producono conseguenze sulla durata di efficacia dell'attestazione le variazioni che non producono effetti diretti sulle categorie e classifiche oggetto della relativa qualificazione; dette variazioni sono soggette a procedure accelerate e semplificate nonchè a tariffa ridotta secondo i criteri fissati dall'Autorità.

In evidenza

Per l'attività di verifica sul possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-professionali necessari per il rilascio dell'attestazione alle imprese, l'art. 84, comma 4, lett. b) prevede ora che il periodo di tempo utile ai fini della verifica corrisponde al decennio antecedente la data di sottoscrizione del contratto con la SOA.

Per gli appalti di lavori di importo pari o superiore ai 20 milioni di euro, l'art. 84, comma 7, lett. a), stabilisce che il requisito della cifra di affari deve essere riferito ai lavori realizzati nei migliori cinque dei dieci anni antecedenti la data di pubblicazione del bando.

In evidenza

Per le SOA la tariffa definisce il corrispettivo economico dello svolgimento di una pubblica funzione, che non può essere fissato che dallo Stato in modo uniforme secondo il principio d'imparzialità, che esclude un'applicazione libera delle tariffe secondo logiche di mercato, astrattamente suscettibili come tali di effetti sperequativi in danno di utenti più deboli o meno avveduti, quali potrebbero essere anche le piccole imprese (Cons. St., Sez. VI, 4 luglio 2012, n. 3905).

(Segue). Cessione d'azienda

In caso di fusione o di altra operazione che comporti il trasferimento di azienda o di un suo ramo, il nuovo soggetto può avvalersi per la qualificazione dei requisiti posseduti dalle imprese che ad esso hanno dato origine. Nel caso di affitto di azienda l'affittuario può avvalersi dei requisiti posseduti dall'impresa locatrice se il contratto di affitto abbia durata non inferiore a tre anni.

Nel caso di cessione del complesso aziendale o del suo ramo, il soggetto richiedente l'attestazione deve presentare alla SOA perizia giurata redatta da un soggetto nominato dal tribunale competente per territorio.

Ai fini dell'attestazione di un nuovo soggetto, nell'ipotesi in cui lo stesso utilizzi l'istituto della cessione del complesso aziendale o di un suo ramo, le SOA accertano quali requisiti di cui all'art. 79 sono trasferiti al cessionario con l'atto di cessione. Nel caso in cui l'impresa cedente ricorra alla cessione del complesso aziendale o di un suo ramo, la stessa può richiedere alla SOA una nuova attestazione, riferita ai requisiti oggetto di trasferimento, esclusivamente sulla base dei requisiti acquisiti successivamente alla cessione del complesso aziendale o del suo ramo.

Gli atti di fusione o di altra operazione di cui al comma 9 sono depositati dalle imprese, entro trenta giorni, presso l'Autorità e la Camera di commercio, industria e artigianato per l'iscrizione nel registro delle imprese ai sensi dell'art. 2556 c.c.

Prassi

Nel Manuale sull'attività di qualificazione adottato dall'Autorità il 29 ottobre 2014 vengono fornite puntuali indicazioni al fine di poter accertare e dimostrare la concreta operatività/produttività attuale dell'azienda o dei rami d'azienda oggetto di trasferimento, imponendo la verifica da parte delle SOA della presenza di quattro indicatori idonei ad identificare l'esistenza di una reale funzionalità/produttività del complesso aziendale trasferito.

Si forniscono a tal fine indicazioni vincolanti per gli stessi periti nominati dall'Autorità Giudiziaria a norma dell'art. 76, comma 10, per la valutazione del complesso aziendale ai fini della qualificazione (cfr. in ptcl All 2 Cap IV, parte II – Linee guida per la redazione della perizia giurata ai sensi dell'art. 76, comma 10, d.P.R. n. 207 del 2010 – p. 253, Manuale).

In evidenza

l'art. 76, comma 11, del D.P.R. n. 207/2010 deve essere interpretato nel senso che la cessione del ramo d'azienda non comporta automaticamente la perdita della qualificazione, occorrendo procedere a una valutazione in concreto dell'atto di cessione, da condursi sulla base degli scopi perseguiti dalle parti e dell'oggetto del trasferimento (Cons. St., Ad. Plen., 3 luglio 2017, n. 3).

(Segue). La verifica triennale

In data non antecedente a novanta giorni prima della scadenza del previsto termine triennale, l'impresa deve sottoporsi alla verifica di mantenimento dei requisiti presso la stessa SOA che ha rilasciato l'attestazione oggetto della revisione, stipulando apposito contratto. Qualora l'impresa si sottoponga a verifica dopo la scadenza del triennio di validità dell'attestazione, la stessa non può partecipare alle gare nel periodo decorrente dalla data di scadenza del triennio sino alla data di effettuazione della verifica con esito positivo.

Nel caso in cui l'Autorità abbia disposto nei confronti di una SOA la sospensione ovvero la decadenza dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività di attestazione, l'impresa può sottoporsi alla verifica triennale dei requisiti presso altra SOA e la SOA che ha rilasciato l'attestazione originaria ha l'obbligo di trasferire la documentazione relativa all'impresa alla nuova SOA entro quindici giorni.

La procedura di verifica deve compiersi nei quarantacinque giorni successivi alla stipula del contratto e può essere sospesa per chiarimenti per un periodo non superiore a quarantacinque giorni.

In evidenza

La questione se l'impresa che abbia fatto la richiesta della verifica possa o meno partecipare alle gare indette in pendenza della sua esecuzione è stata affrontata da Cons. St., Ad. plen., 18 luglio 2012 n. 27, la quale ha ritenuto che non vi è ragione di penalizzare l'impresa che pure ha adempiuto all'onere di provvedere alla presentazione in termini della domanda di verifica e che perciò l'impresa, esibita alla stazione appaltante, insieme con la domanda di partecipazione alla gara, quella proposta in termini per la verifica, potrà concorrere nella procedura di affidamento. L'Ad. Plen. ha tuttavia precisato che la legittimazione alla partecipazione alla gara è cosa diversa dalla legittimazione all'aggiudicazione, e che rimane pertanto indispensabile a quest'ultimo fine il possesso effettivo della qualificazione.

Ha ulteriormente precisato, quanto all'impresa che abbia chiesto la verifica fuori termine, che non vi è alcuna preclusione a chiederla successivamente, non essendo previste nella normativa sanzioni né decadenze per tale comportamento ma che tuttavia in tal caso l'impresa non può partecipare alle gare nel periodo intercorrente tra tale scadenza e la data della verifica con esito positivo.

I requisiti per la qualificazione. La certificazione di qualità aziendale

Con esclusione delle sole classifiche I e II, ai fini della qualificazione le imprese devono possedere il sistema di qualità aziendale conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000 ed il possesso della certificazione di qualità aziendale deve essere attestato dalle SOA, che devono riscontrare la regolarità dei certificati di qualità mediante il collegamento informatico con gli elenchi ufficiali tenuti dagli enti partecipanti all'European cooperation for accreditation (EA).

Gli organismi di certificazione accreditati hanno l'obbligo di comunicare, entro cinque giorni, l'eventuale annullamento ovvero decadenza della certificazione di qualità sia all'Autorità, che alla SOA, per l'adozione dei provvedimenti di rispettiva competenza (inserimento nel casellario informatico; avvio del procedimento di verifica del possesso dei requisiti per l'attestazione).

La certificazione del sistema di qualità aziendale è riferita agli aspetti gestionali dell'impresa nel suo complesso, con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche.

Cons. St., Sez. VI, 11 luglio 2012, n. 4105

TAR Emilia-Romagna, Bologna, Sez. II, 27 febbraio 2012, n. 159; TAR Puglia, Bari, Sez. I, 3 giugno 2009, n. 1379; TAR Campania, Napoli, Sez. I, 28 giugno 2005, n. 8841.

L'art. 93, comma 7, c.c.p. in punto di disciplina della cauzione provvisoria a corredo dell'offerta dispone testualmente: «L'importo della garanzia, e del suo eventuale rinnovo, è ridotto del 50 per cento per gli operatori economici ai quali venga rilasciata, da organismi accreditati, ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000, la certificazione del sistema di qualità conforme alle norme europee della serie UNI CEI ISO 9000. ».

Corrispondentemente, l'art. 84, comma 4, lett c.), c.c.p., prevede che «Gli organismi di cui al comma 1 attestano: (...)il possesso di certificazioni di sistemi di qualità conformi alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000 e alla vigente normativa nazionale, rilasciate da soggetti accreditati ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000; ».

La certificazione del sistema di qualità aziendale richiesta ai fini in esame è dunque riferita al sistema agli aspetti gestionali dell'impresa nel suo complesso, con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche, e non inerisce a singole lavorazioni, la cui certificazione può venir in rilievo ai diversi fini dei requisiti di capacità tecnica dell'impresa.

«...poiché la riduzione dell'importo cauzionale è giustificata dalla maggiore affidabilità strutturale ed operativa dell'impresa, è necessario che tale requisito sia posseduto con riferimento all'oggetto specifico dell'appalto, ma che tale collegamento significa che, nel caso l'appalto ricomprenda una pluralità di lavori o servizi, debba esservi corrispondenza solo tra la categoria prevalente dei lavori posti in gara e quella a cui si riferisce la certificazione di qualità».

(Segue). I requisiti generali

I requisiti d'ordine generale occorrenti per la qualificazione sono quelli morali e d'idoneità professionale previsti dagli artt. 80 e 83, commi 1 e 3, c.c.p.

Ai fini del loro accertamento le SOA sono tenute a richiedere il certificato integrale del casellario giudiziale ed il documento unico di regolarità contributiva, nonché l'ulteriore documentazione stabilita dall'Autorità. Il Manuale sull'attività di qualificazione a tal fine dispone che le imprese sono tenute a dimostrare il possesso dei requisiti tutti di cui all'art. 80 (già art. 38, comma 1, c.c.p. con la presentazione di dichiarazione sostitutiva ai sensi del d.P.R. n. 445 del 2000, e che veridicità e sostanza delle dichiarazioni così rilasciate dovranno essere verificate dalle SOA.

Le SOA non possono rilasciare l'attestazione di qualificazione ai soggetti che, ai fini della qualificazione, hanno reso dichiarazioni false o prodotto documentazione non veritiera e sono tenute a darne segnalazione all'Autorità che, ove accerti la colpa grave o il dolo, tenuto conto della gravità del fatto, ordinerà l'iscrizione nel casellario informatico ai fini dell'esclusione dalle procedure di gara e dagli affidamenti di subappalto, per un periodo massimo di due anni, decorso il quale l'iscrizione è immediatamente cancellata e perde comunque efficacia. Nel caso la falsità della documentazione sia rilevata in corso di validità dell'attestazione di qualificazione, essa comporta la pronuncia di decadenza dell'attestazione di qualificazione dell'impresa.

(Segue). I requisiti speciali

I requisiti d'ordine speciale occorrenti per la qualificazione sono:

a) adeguata capacità economica e finanziaria;

b) adeguata idoneità tecnica e organizzativa;

c) adeguata dotazione di attrezzature tecniche;

d) adeguato organico medio annuo.

Nel dettaglio i contenuti di tali requisiti sono chiariti dal Regolamento (art. 79 ss., d.P.R. n. 207 del 2010) e nel Manuale sulle procedure di qualificazione e, al pari dei requisiti generali, le SOA sono tenute a verificare la veridicità delle dichiarazioni rese dalle imprese ai sensi del d.P.R. n. 445 del 2000.

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