Valutazione d’impatto ambientale per le grandi opere

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L'istituto previsto dal d.lgs. n. 163 del 2006 e non più – quanto meno direttamente – contemplato dal d.lgs. 50 del 2016 ha origine normativa interna, essendo stato introdotto, in via speciale e in deroga tanto alla l. 11 febbraio 1994, n.109, quanto alla Direttiva 85/337/CE – a quel momento ancora non recepita nell'ordinamento interno – dalla l. 21 dicembre 2001, n. 443, attuata con d.lgs. 20 agosto 2002, n. 190.

Pur non prevedendo la Direttiva 18/04/CE una normativa peculiare di affidamento dei lavori per opere di interesse strategico, il d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 ha recepito nel proprio corpo normativo la disciplina speciale dettata dalle norme citate, anche per quanto strettamente attiene alla valutazione di impatto ambientale.

La procedura di valutazione di impatto ambientale delle cosiddette grandi opere era dunque derogatoria anche della ordinaria procedura di valutazione di impatto ambientale, medio tempore rivista a livello comunitario dalla Direttiva 2003/35/CE, recepita nella parte II del d.lgs. n. 163 del 2006.

La Direttiva 2014/25/CE, analogamente alla Direttiva 2004/18/CE, non introduce norme speciali per l'affidamento e la valutazione di impatto ambientale di opere che gli Stati membri considerino di interesse strategico in accordo alle loro normative speciali interne.

Coerentemente, l'art.1, comma 1, lett. sss), l. 28 gennaio 2016, n. 11 ha previsto l'espresso superamento delle disposizioni di cui alla l. n. 443 del 2001, con effetto dalla data di entrata in vigore del decreto di riordino e, con previsione di coordinamento tra i testi normativi vigenti, ha espressamente indicato la applicazione delle procedure di valutazione ambientale strategica e di valutazione di impatto ambientale di cui alla parte seconda del d.lgs. n. 152 del 2006.

Tuttavia l'art. 4, comma 1, lett. c), l. n. 124 del 2015 ha delegato il governo alla emanazione di un regolamento che disciplini la possibilità di abbreviazione, sino alla metà dei termini dei procedimenti amministrativi, senza esclusione di quelli in materia ambientale.

Il decreto di attuazione approvato con DPR 12 settembre 2016, n. 194 ha effettivamente introdotto la possibilità, nei termini che verranno di seguito ad essere illustrati, di misure acceleratorie del procedimento autorizzativo anche delle grandi opere, con il che è stata fatta salva la finalità della abrogata l. n. 403 del 2001, nel pieno rispetto della normativa comunitaria e di quella nazionale per quanto attiene alle autorizzazioni ambientali.

La disciplina specifica per la realizzazione di opere di interesse prioritario è contenuta negli artt. 200 – 203 del Codice, ivi senza alcuna introduzione di criterio speciale per la valutazione di impatto ambientale.

In linea generale, pertanto, valgono le norme del Codice dell'Ambiente.

Come indicato nel paragrafo introduttivo, tuttavia, la l. 124 del 2015, recante deleghe al Governo in materia di riorganizzazione della amministrazioni pubbliche ha rinviato ad apposito regolamento, tra l'altro: la «individuazione dei tipi di procedimento amministrativo, relativi a rilevanti insediamenti produttivi, a opere di interesse generale o all'avvio di attività imprenditoriali, ai quali possono essere applicate le misure di cui alle lettere c) e seguenti»; vale a dire la «previsione, per ciascun procedimento, dei relativi termini, ridotti in misura non superiore al 50 per cento rispetto a quelli applicabili ai sensi dell'articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni».

L'attuazione della norma di semplificazione è intervenuta con il DPR 12 settembre 2016, n. 194 che ha introdotto misure acceleratorie per i «procedimenti amministrativi riguardanti rilevanti insediamenti produttivi, opere di rilevante impatto sul territorio o l'avvio di attività imprenditoriali suscettibili di avere positivi effetti sull'economia o sull'occupazione». (art. 1, comma 1).

Come specificato dal secondo comma dell'art. 1 del D.P.R.n. 194/2016 la norma di semplificazione concerne i procedimenti amministrativi, «inclusi quelli previsti dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50» aventi ad oggetti autorizzazioni, licenze, concessioni non costitutive, permessi o nulla osta comunque denominati «ivi compresi quelli di competenza delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale».

Non sembra pertanto da potersi escludere che la norma di semplificazione concerna anche la valutazione di impatto ambientale delle grandi opere.

Si tratta, tuttavia, di una norma di semplificazione e accelerazione che non opera automaticamente: la legge non introduce un sistema derogatorio universalmente valido per tutte le opere di interesse preminente.

Ai sensi dell'art. 2 del D.P.R.n. 194 del 2016, infatti, i singoli progetti cui applicare in concreto la accelerazione procedimentale (id est: la riduzione sino alla metà dei termini di conclusione ordinari) sono individuati singolarmente, con apposito decreto motivato, anno per anno in base alla proposta rivolta alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, entro il 31 gennaio di ogni anno da ciascun Ente territoriale e integrata entro il successivo 28 febbraio dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri che può, a sua volta, anche su segnalazione del soggetto interessato, stilare un elenco di progetti non contemplati negli elenchi presentati dagli enti territoriali.

I criteri per la scelta delle opere cui riservare il regime autorizzatorio accelerato sono, in generale, quelli dell'apprezzamento della rilevanza economica e occupazionale e dell'impatto economico e sociale (art. 2, comma 4), completati da criteri specifici sull'apprezzamento della rilevanza strategica del progetto, da approvarsi a cura della Conferenza Unificata.

A presidio della conclusione del procedimento nel minor tempo giustificato dalla rilevanza strategica dell'opera, l'art. 4 del D.P.R.n. 194/2016 prevede , in caso di superamento del termine, la attribuzione del potere sostitutivo di adozione degli atti in capo al Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale è tenuto a concludere il procedimento entro un nuovo termine «comunque di durata non superiore a quello originariamente previsto».

Regime transitorio inerente le procedure di via sulle grandi opere già avviate alla data di entrata in vigore del Codice

L'art, 216, comma 27 del d.lgs. 50/16 detta uno specifico regime transitorio per la via sulle grandi opere nei termini che seguono: «Le procedure per la valutazione di impatto ambientale delle grandi opere avviate alla data di entrata in vigore del presente decreto secondo la disciplina già prevista dagli articoli 182, 183, 184 e 185 di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, sono concluse in conformità alle disposizioni e alle attribuzioni di competenza vigenti all'epoca del predetto avvio. Le medesime procedure trovano applicazione anche per le varianti».

Sulla corretta lettura della norma transitoria si è espressa l'Autorità Nazionale Anticorruzione con Delibera 7 settembre 2016, n. 924 le cui conclusioni sono state nei termini che seguono:

«i progetti delle infrastrutture strategiche già inserite negli strumenti programmatori approvati e per i quali la procedura di VIA è già iniziata al momento dell'entrata in vigore del d.lgs. 50/2016, sono approvati secondo la disciplina previgente;

- le procedure e i contratti per i quali i bandi sono pubblicati successivamente all'entrata in vigore del d.lgs. 50/2016, rientrano nell'ambito di applicazione del nuovo codice».

Non paiono dunque sussistere profili di incertezza circa la lettura della norma transitoria.

I caratteri di specialità della VIA per le grandi opere rispetto alla ordinaria procedura di valutazione ambientale, possono così riassumersi: lo studio di impatto ha ad oggetto il progetto preliminare; l'istruttoria tecnica è svolta da apposita Commissione speciale; la valutazione di compatibilità ambientale è effettuata dal Ministero dell'ambiente, di concerto, ove occorra, con il Ministero dei Beni Culturali, sulla base del parere emesso dalla Commissione per gli insediamenti produttivi previsti dall'art. 179; la valutazione di compatibilità ambientale è emessa dal Ministero delle attività produttive; la approvazione del progetto preliminare contestualmente alla VIA è di competenza del CIPE, con rinvio al Consiglio dei Ministri in caso di dissenso; è dettagliato il contenuto minimo dello studio di impatto ambientale; la VIA deve contemplare l'opzione zero; i termini procedimentali sono accelerati; la Commissione speciale verifica la rispondenza del progetto definitivo al preliminare e può chiedere un aggiornamento dello studio di impatto ambientale ove le differenze tra i due siano significative (cosiddetta procedura di ottemperanza).

Infine, la VIA per le cosiddette grandi opere è obbligatoria e vincolante: il mancato conseguimento preclude infetti il rilascio del permesso di costruire.

L'origine della VIA è nel National Environmental Policy Act del 1969 con cui il governo federale statunitense ha sottoposto non solo progetti e piani approvati dalle Agenzie Federali ma anche scelte politiche, leggi e regolamenti alla previa valutazione del loro potenziale impatto sull'ambiente. A livello comunitario l'istituto è stato introdotto dalla direttiva85/337/CE del 27 giugno 1985, modificata dalla direttiva 97/11/CE e, quindi, dalla direttiva 2003/35/CE, che ha lasciato invariato l'impianto normativo originario, adeguando la disciplina alle sopravvenute disposizioni in materia di partecipazione procedimentale e accesso alla giustizia.

Il diritto comunitario opera una distinzione tra progetti da assoggettare obbligatoriamente a valutazione, elencati nell'All. I, e progetti per i quali è lasciato alla discrezionalità degli Stati membri valutare la necessità della VIA in ragione delle relative caratteristiche tecniche.

La finalità della VIA è l'armonizzazione della attività antropica con l'ambiente sì da garantire la sostenibilità dello sviluppo.

A tale scopo il procedimento di VIA comporta la individuazione, valutazione e descrizione di ogni singolo impatto, diretto e indiretto, che il progetto può avere su uomo, fauna, flora, matrici ambientali, clima, beni materiali e patrimonio culturale.

La valutazione di impatto concerne anche la interazione tra i suddetti fattori nonché l'analisi dei vantaggi connessi all'attività economica, che devono risultare garantiti seppur orientati ad una equa distribuzione: altro aspetto della sostenibilità dello sviluppo.

Il recepimento della normativa comunitaria in Italia è intervenuto per gradi, dapprima, per quanto atteneva alle opere di cui all'All. I, assoggettate a VIA di competenza statale, con l. n. 349 del 1986 e successivi decreti di attuazione (D.P.C.M. n.377 del 1988 integrato da d.P.R. 11 febbraio 1988 e D.P.C.M. 2 dicembre 1988, integrato da d.P.R. n. 348 del 1999) e quindi, per quanto atteneva alla opere di cui all'All. II, assoggettate a VIA regionale, con D.P.C.M. 3 settembre 1999.

Tutte queste norme sono state abrogate dall'art. 48, d.lgs. n. 152 del 2006 (modificato dal d.lgs. n. 4 del 2008 e, quindi, dald.lgs. n. 128 del 2010), che contiene nella parte II la disciplina vigente in materia di VIA, VAS e AIA

Il soggetto proponente (aggiudicatore o autorità proponente) provvede alla redazione dello studio di impatto ambientale e alla sua trasmissione al Ministero dell'Ambiente e del Territorio per le valutazioni di competenza.

Le garanzie partecipative sono condensate in questa fase: è infatti assegnato a soggetti pubblici e privati interessati dalla realizzazione della infrastruttura il termine di trenta giorni, decorrenti dalla trasmissione dello studio da parte del soggetto proponente al Ministero, per la presentazione di osservazioni.

Il Ministero dell'Ambiente, unitamente, ove occorra, al Ministero per i Beni culturali, avvalendosi della istruttoria tecnica svolta dalla Commissione speciale, si pronuncia sulla compatibilità ambientale nel termine di novanta giorni dalla presentazione della istanza da parte del proponente.

La Commissione tecnica è tenuta a pronunciarsi entro sessanta giorni dalla presentazione del progetto da parte del proponente.

Per l'ipotesi di incompletezza della documentazione, entro trenta giorni dall'avvio della procedura la Commissione richiede le necessarie integrazioni istruttorie, cui il soggetto aggiudicatore deve corrispondere nel termine di trenta giorni, e dispone di una dilazione temporale di ulteriori trenta giorni per la conclusione del procedimento di valutazione.

La mancata presentazione delle integrazioni da parte dell'aggiudicatore comporta la emanazione di parere negativo.

Il provvedimento di compatibilità ambientale è quindi adottato dal CIPE contestualmente alla approvazione del progetto preliminare.

In caso di dissenso motivato del Ministro dell'Ambiente o del Ministro dei Beni culturali, il provvedimento di compatibilità ambientale è demandato al Presidente del Consiglio dei Ministri.

La VIA è dunque effettuata sulla base di un progetto preliminare che viene approvato con una procedura accelerata, con garanzie partecipative limitate alla sola presentazione di osservazioni (non è infatti prevista la conferenza dei servizi).

Proprio in ragione del fatto che la via è rilasciata sul progetto preliminare, la normativa in commento introduce un'obbligatoria verifica di ottemperanza del progetto definitivo a quello preliminare.

Tale verifica è svolta dalla Commissione speciale cui spetta di comunicare al Ministero dell'ambiente, nel termine di trenta giorni dalla presentazione del progetto definitivo da parte del proponente, eventuali difformità tra questo e il progetto preliminare approvato e reso oggetto di valutazione di impatto ambientale.

Entro sessanta giorni, decorrenti sempre dalla presentazione del progetto definitivo, la Commissione esprime al Ministero il proprio parere sulla ottemperanza del progetto definitivo alle eventuali prescrizioni contenute nel provvedimento di compatibilità ambientale.

La valutazione tecnica del progetto è di competenza della Commissione speciale, ma, in linea con la ratio della normativa speciale che è quella di introdurre una procedura accelerata giustificata dall'interesse strategico dell'opera, la decisione circa la necessità di arrestare il procedimento per consentire il mantenimento nel progetto definitivo delle condizioni di tutela ambientale stabilite dalla VIA effettuata sul progetto preliminare, è riservata all'organo politico.

Spetta infatti al Ministero per l'ambiente, esaminata la relazione della Commissione speciale, ove ritenga che la differenza tra progetto preliminare e definitivo comporti una significativa modificazione dell'impatto dell'opera sull'ambiente, di disporre l'aggiornamento (anche solo parziale) dello studio di impatto ambientale e la ripubblicazione del medesimo al fine della garanzia della partecipazione dei soggetti interessati.

Ancora, per l'ipotesi in cui alterazioni dell'impatto ambientale dipendano da modifiche del progetto o da violazione degli impegni presi, spetta alla Commissione di riferire al Ministero dell'ambiente o della tutela del territorio affinché questo ordini al soggetto gestore di adeguare l'opera alle risultanze dello studio di impatto ambientale, nonché di domandare al CIPE l'adozione di ogni misura necessaria al fine del contenimento dell'impatto sull'ambiente quale, ad esempio, la sospensione dei lavori.

L'anticipazione alla progettazione preliminare della valutazione di impatto ambientale è certamente uno dei tratti acceleratori più fortemente caratterizzanti l'istituto speciale in esame, ma anche uno degli aspetti di maggior attenzione da parte della dottrina a commento del testo, in quanto è fisiologico che vi sia un discostamento tra il progetto definitivo e quello preliminare, sia perché, quanto meno nella procedura ordinaria, la progettazione definitiva raccoglie i suggerimenti emersi nella conferenza dei servizi, sia in ragione del fatto che sovente accade che determinati aspetti tecnici o progettuali non possano essere acquisiti in sede di progettazione preliminare, bensì solo con quella definitiva.

La normativa pone due elementi di contenimento del rischio di vanificazione della finalità della VIA, insito nella anticipazione della medesima alla progettazione preliminare, per di più a garanzie partecipative non piene: la previsione di dettaglio del contenuto dello studio di impatto ambientale (peraltro introdotta da una modifica normativa intervenuta con d.lgs. n. 189 del 2005) e la procedura di ottemperanza cui si è sopra fatto cenno.

Quanto al contenuto dello studio di impatto ambientale, l'art. 183, secondo comma, richiamata la normativa comunitaria della quale deve essere rispettoso, ne elenca gli elementi imprescindibili tra i quali si evidenziano la descrizione dettagliata del progetto, compresa la sua ubicazione, concezione e dimensioni e la descrizione delle misure di mitigazione e riduzione dell'impatto già previste.

Della procedura di ottemperanza già si è data descrizione.

Si tratta di una previsione certamente di tutela che soffre tuttavia, ancora una volta, il limite della imputazione alla volontà politica della decisione circa la necessità di adozione di misure straordinarie quali la sospensione dei lavori e il rifacimento della valutazione, di per sé in contrasto con la valenza strategica dell'opera oggetto di valutazione, presupposto di applicazione della normativa speciale stessa.

Né vale a superare le perplessità suscitate dall'istituto la certezza della possibilità di ricorso al giudizio amministrativo, poiché il sindacato di legittimità sugli atti amministrativi e a maggior ragione su quelli di alta amministrazione conosce confini piuttosto rigidi che interdicono l'accesso alla valutazione nel merito (operata questa, in ultima e definitiva analisi, dall'organo politico).

È da evidenziare che la legge delega per il recepimento delle Direttive UE del 2014 (art. 1.2, lett ee) prende espressa posizione sulle variazioni progettuali in corso d'opera, indicando che, con riferimento proprio alle opere di interesse strategico, è necessario che la nuova normativa introduca misure deputate a limitare il fenomeno.

Sulla premessa della dettagliata distinzione tra variazioni essenziali e non essenziali, la novella legislativa dovrà prevedere che ogni variazione in corso d'opera sia debitamente motivata e giustificata unicamente da condizioni impreviste e imprevedibili.

La novella dovrà altresì introdurre meccanismi sanzionatori per le stazioni appaltanti che non comunichino all'ANAC, o vi provvedano tardivamente, le variazioni in corso d'opera, così come sarà da prevedere la possibilità per l'amministrazione di pervenire alla risoluzione del contratto ove le variazioni superino determinate soglie rispetto all'importo originario.

In più passaggi della presente disamina si è evidenziata la perplessità che l'istituto in commento suscita quanto alla garanzia della partecipazione, cogente in materia ambientale anche perché presupposto di accesso alla giustizia.

Nell'arco temporale intercorso tra la promulgazione della legge obiettivo, di cui la presente disciplina speciale costituisce attuazione, e la recentissima legge delega n. 11 del 2016 per la redazione della novella normativa sugli appalti pubblici, le questioni inerenti le garanzie partecipative in materia ambientale e l'accesso alla giustizia ambientale sono penetrate e state recepite nella sensibilità giuridica collettiva.

La l. 11 del 2016 fa proprie queste istanze prevedendo l'introduzione di forme di dibattito pubblico delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali, nonché l'obbligo di pubblicazione online dei progetti e degli esiti della consultazione pubblica, i quali devono poi essere assunti tra i criteri di valutazione utilizzati nella predisposizione del progetto definitivo (art. 1, comma 1, lett. qqq)).

La giurisprudenza ha avuto modo di delineare il riparto riparto tra indirizzo politico e indirizzo di gestione in materia di valutazione di impatto ambientale, statuendo per esempio che ove la VIA sia funzionale alla valutazione ai fini ambientali della localizzazione di progetti di importanti opere pubbliche, essa assume indubbi tratti di esercizio di politica ambientale, propria dell'organico politico (TAR Lazio, Roma, Sez. II, 8 settembre 2010, n. 32176).

Con gli atti e i provvedimenti conclusivi del procedimento di approvazione della compatibilità ambientale del progetto di un'opera di interesse strategico gli organi di governo provvedono a rendere amministrativamente operativa la volontà politica di realizzare l'intervento programmato: si tratta pertanto di atti di alta amministrazione i quali, pur essendo caratterizzati da altissima discrezionalità, in quanto atti amministrativi rimangono assoggettati al sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo.

Nello scrutinio della verifica di legittimità degli atti medesimi occorre tuttavia tenere presente che l'esercizio del potere discrezionale, impinguendo nel merito dell'azione amministrativa, soggiace al sindacato del giudice solo ove sia affetto cito ovuli dal vizio di eccesso di potere nelle particolari figure sintomatiche dell'inadeguatezza del procedimento, illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, arbitrarietà o irragionevolezza della scelta adottata. (Cons. St., Sez. VI, 18 gennaio 2006, n. 129).