Ispezioni
02 Marzo 2024
Inquadramento Il nostro ordinamento, com'è noto, prevede una forte tutela del lavoro nelle varie forme. La disciplina prende le mosse dai principi costituzionali, ma anche dalle regole comunitarie ed internazionali, in ossequio delle quali il legislatore ha previsto una serie di norme poste a tutela, in particolare, per i lavoratori subordinati. Diverse disposizioni prevedono, in caso di violazioni, sanzioni amministrative, sanzioni civili e, nei casi più gravi, sanzioni penali. Inoltre, possono derivare talvolta conseguenze in termini di perdita di agevolazioni di varia natura e impossibilità di concorrere in pubblici appalti. Coerentemente, il legislatore ha previsto che, oltre agli aspetti relativi alla regolamentazione delle controversie individuali che le parti possono eventualmente decidere di tutelare autonomamente nelle sedi competenti, fosse necessaria una vigilanza pubblica finalizzata alla verifica del rispetto delle norme in materia di lavoro e legislazione sociale e non solo delle parti direttamente coinvolte dal contratto. Gli organi preposti alla vigilanza in materia di lavoro sono diversi. Gli ispettori del lavoro, che hanno una competenza ampia, gli ispettori degli istituti previdenziali, che intervengono per la verifica del rispetto delle norme in materia di previdenza ed assistenza, delle aziende sanitarie per quel che concerne la sicurezza dei luoghi di lavoro, ma anche altri organi potranno svolgere vigilanza in materia. Più ampia, infine, la competenza e gli organi coinvolti per la verifica della presenza di lavoro irregolare. La disciplina principale relativa alla vigilanza dell'osservanza della disciplina giuslavoristica è contenuta, in particolare, nel d.lgs. 23 aprile 2004, n.124. Il 24 settembre 2015 è entrato in vigore il d.lgs. 15 settembre 2015 n. 149 attuativo di una delle deleghe previste dalla legge 10 dicembre 2014, n.183, nota come Jobs Act. Il provvedimento ha previsto l'istituzione di un'agenzia unica per le ispezioni del lavoro denominata Ispettorato nazionale del lavoro che svolge le attività ispettive già svolte dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, INPS ed INAIL. Ciò tuttavia non comporta l'unificazione degli ispettori che esercitano la vigilanza. Infatti, l'articolo 7 del decreto citato prevede che il personale ispettivo degli istituti previdenziali INPS ed INAIL viene inserito in un ruolo ad esaurimento. La nuova agenzia unica fa però conseguire una più forte integrazione e coordinamento delle attività degli ispettori ministeriali e dei suddetti istituti previdenziali, in quanto l'attività di tutti gli ispettori, anche quelli INPS e INAIL, verrà programmata dall'Ispettorato Nazionale del Lavoro. La disciplina relativa al nuovo Ispettorato Nazionale del Lavoro è contenuta, oltre che nel d.lgs. n. 149/2015, nel Decreto del Presidente della Repubblica n. 109 del 26 maggio 2016, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale – Serie Generale del 21 giugno 2016, in vigore dal giorno successivo alla pubblicazione, col quale è stato emanato il regolamento che disciplina lo Statuto dell'Ispettorato. L'Ispettorato Nazionale, che ha sede a Roma, si articola con un massimo di 80 sedi territoriali; sono previsti inoltre quattro sedi interregionali che hanno sede a Milano, Venezia, Roma e Napoli. Il potere degli organi di vigilanza La verifica del rispetto della disciplina in materia di lavoro, previdenziale ed assistenziale è demandata a diversi soggetti che possono svolgere l'attività di vigilanza, con conseguenti poteri di accesso, accertamento, contestazione delle sanzioni, diffida, disposizione ed altri istituti previsti dalla disciplina in materia. Fino al 23 settembre 2015 il potere degli organi di vigilanza non risultava per tutti i soggetti analogo. Taluni di essi avevano un potere limitato per materia, ovvero a livello di prerogative ad essi attribuite. Il potere più ampio era riservato al personale ispettivo del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali, il quale poteva non solo accedere nei luoghi di lavoro, svolgere le attività di accertamento degli eventuali illeciti, ma anche di contestare le sanzioni amministrative previste nel caso di violazioni. Dal 24 settembre 2015, l'articolo 1, comma 2, d.lgs. n. 149/2015 ha invece esteso anche ai funzionari ispettivi dell'INPS e INAIL gli stessi poteri degli ispettori del lavoro. La disciplina che regola l'attività di vigilanza in materia di lavoro è contenuta principalmente nel d.lgs. 23 aprile 2004, n. 124 che prevede la Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro, ed è stato adottato a seguito della delega per la riforma dei servizi ispettivi prevista dall'art. 8 legge 14 febbraio 2003, n. 30 cd. Riforma Biagi. Un'importante rivisitazione di tale decreto, è stata apportata dalla legge 4 novembre 2010, n.183 che ne ha modificato in particolare il procedimento relativo all'accertamento ed alla verbalizzazione. Il Ministero del Lavoro è intervenuto per fornire istruzioni dopo le modifiche con la circolare 9 dicembre 2010, n. 41. Dal punto di vista dell'apparato sanzionatorio, invece, la regolamentazione relativa alle sanzioni amministrative irrogabili nella gran parte dei casi di violazione della disciplina lavoristica (es. violazione in materia di tempi di lavoro, comunicazioni obbligatorio, libro unico del lavoro, ecc..), è contenuta nella legge 24 novembre 1981, n. 689, mentre per quanto concerne la contribuzione previdenziale ed assistenziale l'apparato sanzionatorio è quello contenuto all'articolo 116 della legge 23 dicembre 2000, n. 388. Il personale ispettivo Le funzioni di vigilanza in materia di lavoro e di legislazione sociale sono svolte dal personale ispettivo dell'Ispettorato Nazionale del Lavoro che opera anche in qualità di ufficiale di Polizia giudiziaria. Conseguentemente, ad essi è riservata dunque un'attività investigativa ampia così come previsto dall'art. 57 Codice penale. Le ispezioni in materia di previdenza ed assistenza sociale fino al 23 settembre 2015 potevano invece essere svolte anche dal personale di vigilanza dell'INPS, dell'INAIL, dell'ENPALS e degli altri enti per i quali sussiste la contribuzione obbligatoria, nell'ambito dell'attività di verifica del rispetto degli obblighi previdenziali e contributivi. Dal 24 settembre 2015, invece, l'articolo 1, comma 2, d.lgs. n. 149/2015 come anticipato ha esteso anche ai funzionari ispettivi dell'INPS e INAIL gli stessi poteri degli ispettori del lavoro. A svolgere attività di vigilanza circa l'osservanza delle norme in materia di lavoro sono preposti altresì i militari di un apposito “Comando Carabinieri per la tutela del lavoro“ che dipendente direttamente dal Ministero de Lavoro e delle Politiche del lavoro, ed ha sede presso l'Ispettorato Nazionale del Lavoro a Roma. Competenze del personale ispettivo Gli organi di vigilanza hanno competenza a rilevare:
Possono effettuare inchieste, indagini e rilevazioni, su richiesta del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, nonché compiere le funzioni che siano ad essi demandate dalle disposizioni vigenti. Il procedimento ispettivo Le modalità di esercizio dell'attività di vigilanza è contenuta soprattutto nell'art. 13 d.lgs. n.124/2004 che detta il procedimento specifico da osservare da un punto di vista amministrativo affinché lo stesso possa poi ritenersi perfezionato nel caso dovesse portare all'accertamento di un illecito e quindi alla contestazione di una sanzione amministrativa. Accesso La prima fase consiste nell'accesso presso i luoghi di lavoro. A tal fine, fino all'entrata in vigore del d.lgs. n. 149/2015, il potere di accesso è differente a secondo dell'organo di vigilanza. L'art. 8 d.P.R. 19 marzo 1955, n. 520 prevede che “Gli ispettori hanno facoltà di visitare in ogni parte, a qualunque ora del giorno ed anche della notte, i laboratori, gli opifici, i cantieri, ed i lavori, in quanto siano sottoposti alla loro vigilanza, nonché i dormitori e refettori annessi agli stabilimenti; non di meno essi dovranno astenersi dal visitare i locali annessi a luoghi di lavoro e che non siano direttamente od indirettamente connessi con l'esercizio dell'azienda, sempre che non abbiano fondato sospetto che servano a compiere o a nascondere violazioni di legge”. Gli ispettori degli istituti previdenziali, invece, così come invece prevede l'art. 8, comma 1, lett. a) d.l. 12 settembre 1983, n.463, convertito dalla legge 11 novembre 1983, n.638, hanno un potere più limitato che è quello “ di accedere a tutti i locali delle aziende, agli stabilimenti, ai laboratori, ai cantieri ed altri luoghi di lavoro, per esaminare i libri di matricola e paga, i documenti equipollenti ed ogni altra documentazione, compresa quella contabile, che abbia diretta o indiretta pertinenza con l'assolvimento degli obblighi contributivi e l'erogazione delle prestazioni”. Tuttavia, si ritiene che oramai il potere deve intendersi analogo per tutti gli ispettori di vigilanza a prescindere dall'appartenenza all'Ispettorato Nazionale del Lavoro o all'INPS e INAIL. Il già citato comma 2 dell'articolo 1 d.lgs. n. 149/2015 ha infatti previsto espressamente che ai funzionari ispettivi dell'INPS e dell'INAIL sono attribuiti i poteri già assegnati al personale ispettivo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Nello svolgimento della propria attività, tutti gli ispettori agiscono sulla base di un codice di comportamento, approvato con il Decreto ministeriale 15 gennaio 2014. Il codice si occupa di dettare i principi di comportamento che regolano l'attività degli ispettori ed integra i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità e buona condotta già contenuti nel Codice di comportamento dei dipendenti pubblici di cui al D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62. La finalità del codice nasce dall'esigenza di definire e diffondere i principi guida per un corretto e uniforme comportamento del personale ispettivo nell'esercizio delle funzioni ad essi attribuite. Circa il comportamento del soggetto ispezionato e di chi lo assiste, va evidenziato che l'eventuale impedimento all'attività di vigilanza è punito con una sanzione amministrativa ai sensi dell'articolo 3, della citata Legge n. 638/1983 e, nei casi più, gravi anche penalmente secondo quanto previsto dagli art. 336, 337 e 650 del Codice penale. Il verbale Compiute le operazioni di accesso, il personale ispettivo procede alla stesura di un apposito verbale di primo accesso che deve contenere: a) l'identificazione dei lavoratori trovati intenti al lavoro e la descrizione delle modalità del loro impiego; b) la specificazione delle attività compiute dal personale ispettivo; c) le eventuali dichiarazioni rese dal datore di lavoro o da chi lo assiste, o dalla persona presente all'ispezione; d) ogni richiesta, anche documentale, utile al proseguimento dell'istruttoria finalizzata all'accertamento degli illeciti. Gli ispettori potranno richiedere la documentazione obbligatoria del lavoro (es. LUL) ed in caso di inosservanza si applica la sanzione prevista dall'articolo 4, settimo comma, della legge 22 luglio 1961, n. 628 che prevede per “ coloro che, legalmente richiesti dall'Ispettorato di fornire notizie a norma del presente articolo, non le forniscano o le diano scientemente errate o incomplete, sono puniti con l'arresto fino a due mesi o con l'ammenda fino a lire un milione “. Va ricordato che a svolgere l'attività di assistenza del datore di lavoro nella fase ispettiva possono essere esclusivamente i professionisti abilitati allo svolgimento dell'attività di consulenza del lavoro. Si tratta dei consulenti del lavoro e degli altri soggetti richiamati dall'articolo 1 della legge 11 gennaio 1979, n. 12. La diffida Una volta esaurita la fase di primo accesso, ferma restando la possibilità di ulteriori attività istruttorie (in tal caso verrà rilasciato il cd. verbale interlocutorio), se gli ispettori di vigilanza rilevano l'inosservanza delle norme di legge o del contratto collettivo in materia di lavoro e legislazione sociale, allorquando vengano rilevate violazioni che comportano sanzioni amministrative, provvedono a diffidare il trasgressore e l'eventuale obbligato in solido. Attraverso la diffida, si potrà procedere alla regolarizzazione delle inosservanze che siano materialmente sanabili, entro il termine di trenta giorni dalla data di notificazione del verbale di accertamento e notificazione, conclusivo dell'accertamento. Nel corso della fase nella quale è possibile aderire alla diffida sono interrotti i termini previsti per la contestazione ed irrogazione della sanzione amministrativa previsti dall'art. 14 legge n. 689/1981 nonché di quelli per proporre ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro ai sensi dell'art. 17 d.lgs. n. 124/2004. Dell'avvenuta regolarizzazione nonché del pagamento della sanzione ridotta, dovrà essere data prova al personale ispettivo. Va evidenziato che il potere di diffida è esteso a tutti gli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria che accertano, ai sensi dell'art. 13 legge 24 novembre 1981, n. 689, violazioni in materia di lavoro e legislazione sociale. Si tratta di un istituto finalizzato a un duplice obiettivo: consentire l'adesione spontanea alle irregolarità potenzialmente oggetto di contestazione da parte degli organi ispettivi e deflazionare il contenzioso, in quanto il trasgressore ha convenienza a chiudere spontaneamente aderendo alla diffida e, dunque, adeguandosi ai rilievi emersi in sede ispettiva, potendo contare su una riduzione della misura delle sanzioni. A confermare la valenza di tale istituto, la recente reintroduzione della possibilità di ricorrervi anche nel caso di occupazione irregolare di lavoratori (cd. lavoro nero) prevista dall'art. 22 d.lgs. n. 151/2015. Su tale modifica, è intervenuto il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, con la Circolare n. 26 del 12 ottobre 2015 in cui ha fornito istruzioni al personale ispettivo circa le modalità di adempimento alla diffida. In particolare, ha ricordato che il nuovo quadro sanzionatorio si applica in relazione agli illeciti commessi dal 24 settembre 2015 (data di entrata in vigore del Decreto). Per le condotte iniziate e cessate prima di tale data si applica la precedente disciplina, per quelle successive e tra esse anche quelle iniziate precedentemente, ma in corso al 24 settembre 2015 (in tale ipotesi stante la natura permanente dell'illecito), si applicano le nuove disposizioni. I termini di ottemperanza alla diffida sono di 120 giorni dalla notifica del verbale unico. Il verbale di accertamento La conclusione del procedimento ispettivo viene redatto un verbale unico che produce gli effetti della contestazione e notificazione degli addebiti accertati nei confronti del trasgressore, nonché della persona obbligata in solido. Il verbale di accertamento e notificazione deve contenere: a) gli esiti dettagliati dell'accertamento, con indicazione puntuale delle fonti di prova degli illeciti rilevati; b) la diffida a regolarizzare gli inadempimenti sanabili; c) la possibilità di estinguere gli illeciti ottemperando alla diffida e provvedendo al pagamento della somma ridotta ovvero pagando la medesima somma nei casi di illeciti che sono già stati regolarizzati (cd. diffida "ora per allora"); d) la possibilità di estinguere gli illeciti non diffidabili, ovvero quelli oggetto di diffida nei casi di inottemperanza, attraverso il pagamento della sanzione in misura ridotta ai sensi dell'art. 16 l. 24 novembre 1981, n. 689; e) l'indicazione degli strumenti di difesa e degli organi ai quali proporre ricorso, con specificazione dei termini di impugnazione. Illeciti penali Nel caso di accertamento di illeciti penali, gli ispettori del lavoro, nella loro qualità di ufficiali di polizia giudiziaria, sono obbligati a riferire immediatamente al pubblico ministero. Va qui ricordato che, per quanto concerne i reati per i quali è prevista la possibilità di estinzione in via amministrativa, gli ispettori del lavoro provvedono ad emettere un provvedimento di prescrizione che potrà consentire al contravventore di procedere alla regolarizzazione entro e non oltre sessanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, l'organo di vigilanza verifica se la violazione è stata eliminata secondo le modalità e nel termine indicati dalla prescrizione. Se risulta l'adempimento alla prescrizione, l'organo di vigilanza ammette il contravventore a pagare in sede amministrativa, nel termine di trenta giorni, una somma pari al quarto del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa. Entro centoventi giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione, l'organo di vigilanza comunica al pubblico ministero l'adempimento alla prescrizione, nonchè l'eventuale pagamento della predetta somma. Quando invece risulta l'inadempimento alla prescrizione, l'organo di vigilanza ne dà comunicazione al pubblico ministero e al contravventore entro novanta giorni dalla scadenza del termine fissato nella prescrizione. Le violazioni per le quali è prevista la prescrizione obbligatoria, ai sensi dell'art. 15 d.lgs. n. 124/2004 sono quelle di carattere penale, punite con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda ovvero con la sola ammenda. E' previsto altresì che la prescrizione si applica anche nei casi in cui la fattispecie è a condotta esaurita, ovvero nelle ipotesi in cui il trasgressore abbia autonomamente provveduto all'adempimento degli obblighi di legge sanzionati precedentemente all'emanazione della prescrizione. I ricorsi Avverso i verbali di accertamento che abbiano ad oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro, sarà possibile proporre ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro presso la sede territoriale dell'ispettorato che è composto dal direttore della sede territoriali dell'Ispettorato nazionale del lavoro, che la presiede, dal direttore dell'INPS e dal direttore dell'INAIL del capoluogo di regione dove ha sede l'Ispettorato competente. Il ricorso interrompe i termini sia per il ricorso giudiziario previsto dall'art. 14 legge n. 689/1981 che quello per la presentazione degli scritti difensivi previsti dall'articolo 18 della medesima legge. Negli altri casi, sarà possibile invece presentare scritti difensivi e chiedere di essere sentiti, alla sede territoriale dell'ispettorato nazionale del lavoro entro trenta giorni dalla notificazione della violazione come previsto dal citato articolo 18 della legge n. 689/1981. Spirati i termini, la sede territoriale dell'ispettorato nazionale procede con la notificazione dell'ordinanza ingiunzione ovvero con l'archiviazione del verbale. Riferimenti Normativa Per i recenti orientamenti sul tema, v. D.l. n. 19/2024 (c.d. “Decreto PNRR”) d.P.R. 26 maggio 2016, n. 109 D.Lgs. 14 settembre 2015, n. 151 D.Lgs. 14 settembre 2015, n. 149 D.M. 15 gennaio 2014 d.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 Legge 4 novembre 2010, n.183 D.lgs. 23 aprile 2004, n. 124 Art. 8, Legge 14 febbraio 2003, n. 30 D.lgs. 19 dicembre 1994, n. 758 Art. 8, comma 1, lett. a), d.l. 12 settembre 1983, n. 463 Legge 24 novembre 1981, n. 689 Legge 11 gennaio 1979, n. 12 Art. 4 l. 22 luglio 1961, n. 628 Art. 8 d.P.R. 19 marzo 1955, n. 520 Artt. 57, 336, 337 e 650, c.p. Prassi Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Circolare 12 ottobre 2015, n. 26 Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Circolare 9 dicembre 2010, n. 41 Riferimenti normativi |
