Riforma del codice antimafia. In Gazzetta ufficiale la legge 161/2017

Sono note le critiche formulate al d.lgs. 159/2011 (c.d. codice antimafia) che, in attuazione della legge delega 136/2010, ha proceduto alla ricognizione e “riscrittura” della disciplina delle misure di prevenzione, personali e patrimoniali, con specifico riferimento all'amministrazione dei beni e alla tutela dei terzi creditori.

Pur in presenza di un testo organico, che aveva il merito di raccogliere disposizioni presenti in diverse fonti e di proporre una non agevole tutela dei terzi, ne venivano evidenziati i seguenti limiti: mancato aggiornamento delle disposizioni sul procedimento di prevenzione, assenza di una specifica disciplina dell'incompetenza delle autorità proponenti e del giudice, frammentarietà della regolamentazione dell'amministrazione giudiziaria dei beni, eccessiva assimilazione della tutela dei terzi prevista dal procedimento fallimentare, ecc.

Numerose le proposte di modifica, anche con riferimento alla delicata questione dell'amministrazione dei beni sequestrati e alla destinazione di quelli confiscati, con particolare rifermenti alle aziende.

Limitate e settoriali le modifiche approvate (d.lgs. “correttivi” 218/2012 e 153/2014), a eccezione della disciplina contenuta nella l. 228/2012 (tutela dei terzi non disciplinata dal d.lgs. 159/2011) e della l. 208/2015 (istituzione di fondi di sostegno alle aziende), con un progressivo ampliamento delle categorie di pericolosità, prima nell'ambito della violenza sportiva (d.l. 119/2014, conv. dalla l. 146/2014), poi con riferimento al terrorismo (d.l. 7/2015, conv. dalla l. 47/2015), infine con richiami contenuti anche in materia di sicurezza delle città (d.l. 14/2017, conv. dalla l. 48/2017).

Pur in assenza di modifiche organiche, la giurisprudenza, con interventi della Corte Edu, della Corte costituzionale e delle Sezioni unite della Cassazione, ha delineato progressivamente i principi guida della materia (si parla ad es. di Statuto della confisca di prevenzione),

Anche la dottrina non ha fatto mancare il suo apporto (tra i tanti, Balsamo, Fiandaca, Manes Maugeri, Menditto, Viganò, Visconti), in una costante opera di verifica del rispetto dei principi dell'ordinamento e di ricerca di un giusto equilibrio tra efficienza e garanzie. Le posizioni, spesso, appaio distanti: alcune propongono di espungere le misure di prevenzione personali e patrimoniali dall'ordinamento, riservando al processo penale il sequestro e la confisca che segue, come sanzione, alla condanna; altre prospettano stringenti interpretazioni costituzionalmente e convenzionalmente orientate, inserendo le misure di prevenzione (in particolare quelle patrimoniali) nell'area del diritto di serie A, valorizzandone la particolarità dell'ordinamento italiano nell'azione verso i patrimoni illecitamente accumulati.

Il dibattito ha assunto anche un più ampio respiro, con riferimenti alle possibili modifiche della disciplina della cd. confisca allargata (o per sproporzione) nell'ambito della sempre maggiore attenzione verso la prevenzione del contrasto alla criminalità da profitto cui sono riferibili i plurimi istituti della confisca misura di sicurezza, della confisca per equivalente, della confisca ai danni dell'Ente.

L'iter della l. 161/2017, in vigore dal 19 novembre 2017. La prime proposte organiche di modifica venivano elaborate:

a) dalla commissione presieduta dal prof. Giovanni Fiandaca, istituita nel giugno del 2013 dal Ministro della giustizia «Per elaborare proposte di riforma in materia di criminalità organizzata»;

b) dalla commissione presieduta dal cons. Roberto Garofoli per l'elaborazione di proposte in tema di lotta, anche patrimoniale, alla criminalità, istituita dal Presidente del Consiglio con decreto del 7 giugno 2013, «Per una moderna politica antimafia. Analisi del fenomeno e proposte di intervento e di riforma».

Questi documenti saranno utilizzati nell'iter della legge 161/2017, avviato dalla proposta di iniziativa popolare avanzata da numerose associazioni, presentata il 3 giugno 2013 (AC. 1138), Misure per favorire l'emersione alla legalità e la tutela dei lavoratori delle aziende sequestrate e confiscate alla criminalità organizzata.

La proposta di legge, all'esito di una prima indagine conoscitiva, “confluiva” in un testo base adottato dalla Commissione giustizia, che aveva l'ambizione di intervenire su parti significative del d.lgs. 159/2011, cogliendo l'importanza di modificare anche la confisca allargata attraverso un approccio organico. Si abbandonava, dunque, l'ottica dell'intervento settoriale, raccogliendo anche alcune proposte avanzate dal Governo con il testo depositato il 20 novembre 2014 al Senato (AS. 1687).

La Commissione antimafia approvava il 9 aprile 2014 la relazione Sulle prospettive di riforma del sistema di gestione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, sottoposta all'esame della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica che, in data 17 giugno 2014, indicavano le linee guida per un'utile riforma della materia. La Commissione antimafia redigeva anche due articolati.

Dopo un ampio dibattito il disegno di legge è stato approvato dalla Camera dei Deputati l'11 novembre 2015 e, con alcune modifiche, dal Senato il 6 luglio 2017.

Il 27 settembre 2017 il testo è stato licenziato definitivamente dalla Camera.

La legge 17 ottobre 2017, n. 161 è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale del n. 258 del 4 novembre 2017.

Decorsa l'ordinaria vacatio legis la novella entrerà in vigore il 19 novembre 2017.

La data di entrata in vigore assume particolare rilievo anche per l'applicabilità della disciplina transitoria contenuta nell'art. 37 della novella.

Sintesi della l. 161/2017. La legge 17 ottobre 2017, n. 161, che interviene principalmente sul d.lgs. 159/2011 (di cui ripercorre il testo) e sulla disciplina della confisca allargata, è costituita da 38 articoli ed è così organizzata:

• Capo I, Misure di prevenzione personali (artt. 1-4);
• Capo II, Misure di prevenzione patrimoniali (artt. 5-12) ;
• Capo III, Amministrazione, gestione e destinazione di beni sequestrati e confiscati (artt. 13-19);
• Capo IV, Tutela dei terzi e rapporti con le procedure concorsuali (artt. 19-22; nonché da 23 a 28 in cui sono state inserite disposizioni di varia natura);
• Capo V, Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (art. 29);
• Capo VI, modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e alla legislazione complementare. Deleghe al governo per la disciplina del regime di incompatibilità relativo agli uffici di amministratore giudiziario e di curatore fallimentare e per la tutela del lavoro nelle aziende sequestrate e confiscate (artt. 30-34);
• Capo VII, Disposizioni di attuazione e transitorie (artt. 35-38).

I punti qualificanti del provvedimento possono così riassumersi:

a) ampliamento dei destinatari delle misure di prevenzione personali;

b) disciplina degli effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 291/2013 sulla sospensione dell'esecuzione della sorveglianza speciale nel caso di detenzione;

c) trattazione prioritaria del procedimento di prevenzione patrimoniale, con specifici provvedimenti organizzativi di competenza dei dirigenti degli Uffici giudicanti e requirenti;

d) istituzione di sezioni o collegi giudicanti specializzati in sede distrettuale;

e) attribuzione di un più ampio potere di proposta del Procuratore distrettuale;

f) modifica di numerose disposizioni sul procedimento di prevenzione, personale e patrimoniale: riconoscimento di ulteriori garanzie agli interessati (proposto, terzi, difensori), ivi compresa la possibilità di impugnare nel merito il decreto di sequestro; potere di raccordo del Procuratore della Repubblica distrettuale con gli altri organi proponenti; limiti di eccepibilità dell'incompetenza territoriale e della competenza dell'organo proponente; modifica dei termini di efficacia del sequestro, anche con nuova decorrenza nel caso di annullamento del decreto di confisca; sospensione dell'esecutività della revoca della confisca pronunciata dalla Corte di appello;

g) revisione della disciplina dell'amministrazione giudiziaria (art. 34 d.lgs. cit.) e introduzione di un nuovo controllo giudiziario delle aziende (art. 34-bis) con l'obiettivo di ridurre l'area dei sequestri e delle confische con istituti diretti ad assicurare la continuità dell'azienda. Si propone una forma di controllo da parte dell'amministratore giudiziario per “bonificare”l'azienda e ricondurla nell'ambito della legalitàeliminando i rischi di infiltrazioni criminali e di interruzione dell'attività;

h) trasparenza e rotazione nella scelta degli amministratori giudiziari, con incremento dei casi d'incompatibilità. Il Ministro della giustizia dovrà individuare criteri di nomina che tra l'altro tengano conto del numero degli incarichi in corso (comunque non superiori a tre);

i) modifica di numerose disposizioni in tema di amministrazione dei beni sequestrati, anche al fine di assicurarne sgombero e liberazione;

l) valorizzazione del provvedimento di prosecuzione dell'attività d'impresa adottato dal tribunale;

m) introduzione di misure dirette a consentire la ripresa delle aziende sequestrate, anche disciplinando forme sostegno istituite dalla l. 208/2015. Per favorire la continuità produttiva sono previsti tavoli provinciali permanenti presso la prefettura con rappresentanti delle istituzioni e delle associazioni datoriali e dei lavoratori;

n) revisione delle norme sulla tutela dei terzi, anche al fine di consentire all'amministratore giudiziario di pagare i creditori “strategici” per la continuità aziendale;

o) riorganizzazione dell'Agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati, con competenze nell'amministrazione dei beni dalla confisca di secondo grado;

p) modifica della disciplina della confisca allargata: impossibilità di giustificare la legittima provenienza col provento dell'evasione fiscale; estensione delle disposizioni in materia di tutela dei terzi del procedimento di prevenzione; disciplina del giudice che amministra; introduzione della confisca senza condanna in determinati casi;

q) disciplina dell'amministrazione dei beni sequestrati in sede penale nei casi previsti dall'art. 104-bis disp. att. c.p.p.

Oltre alle norme di diretta applicazione si prevede la delega al Governo per la tutela del lavoro nell'ambito delle imprese sequestrate e confiscate.

L'importanza dell'intervento si desume dai termini brevissimi imposti per l'emanazione delle norme di attuazione (art. 35, commi 1 e 2) e nella scelta di porre a carico del Presidente del Consiglio dei ministri l'obbligo di presentare alle Camere, entro centoventi giorni dall'entrata in vigore della legge, una relazione sull'attuazione della novella.

Estratto da F. MENDITTO, Misure di prevenzione e confisca allargata.