Dibattito pubblico: bullet points del parere favorevole, con osservazioni, del Consiglio di Stato

Il Regolamento sul “dibattito pubblico”.

L'istituto del “dibattito pubblico” non trova alcun riferimento espresso nelle direttive contratti del 2014, ma è stato introdotto dall'art. 1 lett. qqq) della legge delega n. 11 del 2016. Il Codice dei contratti disciplina il suddetto istituto all'art. 22 comma 2, demandando a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (avente, quindi, natura regolamentare) la disciplina dei criteri per «l'individuazione delle grandi opere infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull'ambiente, sulle città e sull'assetto del territorio, distinte per tipologia e soglie dimensionali, per le quali è obbligatorio il ricorso alla procedura di dibattito pubblico, nonché le modalità di svolgimento e il termine di conclusione della medesima procedura».

Lo schema di decreto analizzato dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato (Cons. St., comm. spec., 12 febbraio 2018, n. 359) è stato adottato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e il Ministro per i beni e le attività culturali, previo parere delle Commissioni parlamentari.

Il testo dello schema si compone di 10 articoli e di un allegato.

Nel dettaglio, l'art. 2 dello schema di decreto definisce il dibattito pubblico come il “processo di informazione, partecipazione e confronto pubblico, sull'opportunità e le soluzioni progettuali di opere, progetti o interventi di cui all'articolo 1”.

L'art. 5 comma 2 dello schema fissa la durata massima del dibattito a quattro mesi decorrenti dalla pubblicazione (sul “sito del dibattito pubblico”, come prevede l'art. 8, comma 1 dello stesso schema) del dossier del progetto, prorogabili di ulteriori due mesi, in caso di “comprovata necessità”.

Le osservazioni di carattere generale della Commissione speciale del Consiglio di Stato.

La Commissione speciale ha anzitutto segnalato che l'elevatissima soglia economica (stabilita dall'allegato 1 dello schema) per l'attivazione obbligatoria del dibattito pubblico (tra i 200 o 500 milioni a seconda delle tipologie di opere), rischia di rendere, nella pratica, “minimale” il ricorso a tale istituto. Il Parere ha quindi suggerito di diminuire le singole soglie per estendere l'ambito di applicazione di tale istituto, evidenziando peraltro che lo stesso «se bene utilizzato, potrebbe costituire anche un valido strumento deflattivo del contenzioso».

Sempre in via generale, la Commissione ha sottolineato che, per l'effettivo successo del del dibattito pubblico, un ruolo determinante è svolto dalla “Commissione nazionale per il dibattito pubblico”, istituita dal decreto “correttivo” al Codice dei contratti pubblici, suggerendo pertanto di potenziarne l'attività di “monitoraggio successivo” già previsto dalla legge.

Le osservazioni sull'articolato dello schema di decreto.

Ambito di applicazione (art. 3 dello schema)

Oltre alle ipotesi di ricorso obbligatorio al dibattito pubblico (previste dall'allegato allo stesso schema di decreto) il Parere ha evidenziato la necessità di«assicurare all'amministrazione aggiudicatrice e all'ente aggiudicatore “ampi margini di discrezionalità» nell'indizione del dibattito. Ha pertanto suggerito la riformulazione del comma 4 nei termini seguenti: «L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore può indire su propria iniziativa il dibattito pubblico quando ne rileva l'opportunità».

Con riferimento all'estensione dell'ambito di applicazione dell'istituto (tramite il dimezzamento delle soglie dimensionali previste dall'allegato 1) limitatamene agli interventi ricadenti nei siti UNESCO, il Parere ha evidenziato l'opportunità di estendere tale disposizione, in generale, ai beni culturali e del paesaggio tutelati dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42.

Modalità di indizione del dibattito pubblico (art. 5 dello schema)
Il Parere suggerisce di (i) indicare il soggetto pubblico titolare del potere di indire il dibattito pubblico e di stabilire eventualmente la proroga della sua durata.
(ii) procedimentalizzare le attività di pubblicità della indizione del dibattito pubblico, suggerendo di modificare il comma 4 nei termini seguenti: «L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore comunicano alla Commissione e alle amministrazioni territoriali interessate l'indizione del procedimento di dibattito pubblico per la tempestiva pubblicazione, da effettuarsi entro e non oltre sette giorni dalla richiesta, sul sito internet della Commissione di cui all'articolo 4, comma 6, lettera c), nonché sui siti delle amministrazioni locali interessate dall'intervento».

Il coordinatore del dibattito pubblico (art. 6 dello schema)

L'articolo 6 disciplina i criteri di scelta, la nomina e i compiti del coordinatore del dibattito pubblico. Al fine di garantirne l'indipendenza e la terzietà, la Commissione ha evidenziato l'opportunità che tale ruolo venga assegnato ad un soggetto esterno all'amministrazione aggiudicatrice o all'ente aggiudicatore, ma pur sempre da soggetto appartenente allo Stato-apparato. Ha pertanto suggerito la riformulazione del comma 3 nel seguente modo «Il coordinatore è individuato dal Ministero competente per materia tra i suoi dirigenti. Se l'Amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore è un Ministero, il coordinatore è designato dal Presidente del Consiglio dei Ministri tra dirigenti delle Pubbliche amministrazioni estranei al Ministero interessato»

Il Parere ha inoltre evidenziato la necessità di prevedere un termine entro il quale il coordinatore deve concludere i lavori.

Lo svolgimento del dibattito pubblico (art. 8 dello schema)

Termine per l'indizione: il Parere ha suggerito di prevedere un termine entro il quale avviare il dibattito pubblico.

Maggiore trasparenza: la Commissione ha evidenziato la necessità di prevedere l'obbligatorietà della pubblicazione del dossier del progetto dell'opera, oltre che sul “sito del dibattito pubblico” anche all'interno dei siti internet della Commissione nazionale e delle amministrazioni locali interessate all'intervento. Ha pertanto suggerito la seguente riformulazione del comma 1: «Il dibattito pubblico si avvia con la presentazione e la contestuale pubblicazione sul sito dell'amministrazione aggiudicatrice o dell'ente aggiudicatore del dossier di progetto dell'opera, di cui all'articolo 7, comma 1, lettera a). Da tale momento decorrono i termini previsti dall'articolo 5, comma 2».

Fase conclusiva del dibattito pubblico (art. 9 dello schema)

Con riferimento all'art. 9 dello schema, il Parere ha suggerito diverse modifiche formali e ha evidenziato la necessità di specificare, nel comma 5, a quali soggetti devono essere consegnati i risultati delle consultazioni garantendone la conoscenza a tutti i soggetti coinvolti nel dibattito pubblico.

Entrata in vigore e regime transitorio

Lo schema stabilisce, come previsto dal decreto correttivo, che l'istituto sarà obbligatorio solo per in relazione ai provvedimenti o alle determinazioni a contrarre adottate dopo l'entrata in vigore dello stesso decreto. Con riferimento al periodo transitorio, il Parere ha suggerito di riformulare la disposizione nei seguenti termini «Se il provvedimento o la determina a contrarre sono stati adottati prima dell'entrata in vigore del presente decreto è consentita l'indizione volontaria del dibattito pubblico di cui all'articolo 3, comma 4».