Il principio generale della “preferenza” della suddivisione in lotti degli appalti, va applicato anche alle concessioni?

La regola generale della suddivisione in lotti degli appalti pubblici. In materia di appalti pubblici, come disposto dall'art. 51 d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, costituisce principio di carattere generale quello di “preferire” la suddivisione in lotti degli appalti stessi, così da favorire la partecipazione alle gare delle piccole e medie imprese alle quali - viceversa – risulterebbe preclusa la partecipazione a buona parte delle gare pubbliche.

Tuttavia, tale principio appare comunque derogabile in quanto, in presenza di giustificati motivi – puntualmente indicati nella legge di gara - la stazione appaltante può derogarvi optando per un unico lotto posto a base di gara (in termini, Consiglio di Stato, sez. III, 22 gennaio 2018, n. 1138; sez. III, 13 novembre 2017, n. 5224).

La “dubbia” applicabilità alle concessioni del principio della suddivisone in lotti. Il codice dei contratti pubblici, tuttavia, non estende espressamente tale regola alle procedure per l'aggiudicazione dei contratti di concessione ed anzi, all'art. 166, stabilisce che “le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori sono liberi di organizzare le procedure per la scelta del concessionario, fatto salvo il rispetto delle norme di cui alla presente Parte”.

Ciò nonostante, tale disposizione va coordinata con il successivo art. 167, comma 7, d.lgs. cit., laddove il legislatore apre alla possibilità che un'opera - o un servizio - diano luogo all'aggiudicazione di una concessione per lotti distinti.

Il caso. La suddivisione in lotti di una concessione in mancanza di un'espressa disposizione di legge. Nel caso in esame, il Collegio è stato chiamato a valutare l'obbligatorietà – o meno – della suddivisione in lotti di un contratto di concessione avente ad oggetto la “Esternalizzazione di servizi relativi allo svolgimento di attività connesse al rilascio dei visti di ingresso in Italia” laddove il committente pubblico, l'Ambasciata d'Italia nella Repubblica Popolare cinese, aveva optato per il non suddividere in lotti distinti il servizio da affidare, anche in considerazione del fatto che questi ultimi sarebbero coincisi con aree territoriali distinte e con diverse competenze.

La soluzione affidata al Consiglio di Stato. Il Collegio ha ritenuto che, sebbene il Codice dei Contratti non contempli un'esplicita previsione normativa, anche con riferimento alle procedure che riguardino l'aggiudicazione di una concessione, la suddivisione in lotti, ove possibile, costituisce comunque il criterio preferenziale in quanto tale principio risponde alla medesima esigenza – prevista per gli appalti - di favorire l'attività economica delle imprese medie e piccole.

Criterio preferenziale che, in ogni caso, rappresenta una facoltà per la stazione appaltante la quale può derogarvi per giustificati motivi.

Sul punto, il Collegio ha ulteriormente precisato che la stazione appaltante non è obbligata, negli atti di gara, a fornire una puntuale motivazione circa le ragioni che hanno determinato la mancata suddivisione in lotti della procedura ma tale obbligo sorge nel caso in cui il committente pubblico sia a ciò sollecitata dalla contestazioni mosse, anche in sede giudiziaria, dagli operatori economici.

Nel caso di specie, difatti, il Collegio ha ritenuto di riformare la sentenza impugnata in quanto le motivazioni fornite dall'amministrazione in ordine all'opportunità di porre a base di gara un'unica concessione, rispondono ad una precisa logica di razionalizzare e “contenere” la spesa pubblica posto che una sola procedura consente di individuare un concessionario in tempi più celeri e con costi minori.

Segnatamente, è stato dimostrato come un unico concessionario renda più efficiente il servizio poiché – da un lato - l'amministrazione può contare su una gestione “uniforme e omogenea” delle pratiche e – dall'altro - l'utenza può reperire più facilmente il soggetto cui rivolgere le proprie richieste senza dover preventivamente, e con non poche difficoltà, districarsi tra le competenze per ambito territoriale dei diversi concessionari.