Declaratoria di inefficacia del contratto in base all’art. 122 c.p.a

Il caso. Una società, partecipante ad una gara di appalto per la fornitura di materiali di consumo per apparecchiature ospedaliere, impugnava l'aggiudicazione disposta in favore della ditta controinteressata.

Nel corso del giudizio, la stazione appaltante revocava l'aggiudicazione ed indiceva una nuova gara, aggiudicata alla società ricorrente, con la quale veniva stipulato il relativo contratto. Tali atti venivano impugnati dall'originaria aggiudicataria.

In riforma della sentenza appellata, il Consiglio di Stato annullava la revoca della prima aggiudicazione e la successiva aggiudicazione, dichiarava inefficace il contratto stipulato dalla seconda aggiudicataria con l'Azienda Ospedaliera e disponeva il subentro dell'altra impresa nel rapporto contrattuale.

Avverso tale sentenza viene proposto ricorso per cassazione, per eccesso di potere giurisdizionale, sotto il duplice profilo dello sconfinamento nella sfera del merito riservata al legislatore e in quella riservata all'amministrazione.

In particolare, con il primo motivo di ricorso viene censurata l'individuazione, operata dal Consiglio di Stato, dei limiti al potere di revoca. Con il secondo, viene dedotta la pretesa diretta valutazione del pubblico interesse alla salute, effettuata dal giudice amministrativo mediante la declaratoria d'inefficacia del contratto e l'autoesecutivo subentro, senza nessuna salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa.

La soluzione. Le Sezioni Unite, dopo aver escluso che l'individuazione in via interpretativa e alla luce dei principi generali dell'ordinamento di limiti al potere di revoca configuri ipotesi di invasione della sfera riservata al legislatore, hanno parimenti escluso che la sentenza impugnata risulti viziata da eccesso di potere giurisdizionale, sotto il profilo dello sconfinamento nel merito riservato alla P.A.

Al riguardo, hanno precisato come tale vizio sia configurabile nelle sole ipotesi in cui l'indagine compiuta dal giudice amministrativo non sia rimasta nei limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, ma sia stata strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell'opportunità e convenienza dell'atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, abbia espresso una volontà dell'organo giudicante sostitutiva di quella dell'amministrazione. Tale circostanza ricorre nei casi di pronuncia “autoesecutiva”, intendendosi per tale quella che abbia il contenuto sostanziale e l'esecutorietà stessa del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa.

Ricostruito in questi termini l'eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nel merito riservato all'amministrazione, le Sezioni Unite hanno quindi dichiarato l'inammissibilità del ricorso.

Al riguardo, hanno evidenziato come il Consiglio di Stato si sia limitato ad esercitare una potestà espressamente conferita al solo giudice amministrativo dall'art. 122 c.p.a., a mente del quale, ove non ricorrano i casi eccezionali di cui agli artt. 121, comma 1 e 123, comma 3 c.p.a. «il giudice che annulla l'aggiudicazione definitiva stabilisce se dichiarare inefficace il contratto, fissandone la decorrenza, tenendo conto, in particolare, degli interessi delle parti, dell'effettiva possibilità per il ricorrente di conseguire l'aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati, dello stato di esecuzione del contratto e della possibilità di subentrare nel contratto, nei casi in cui il vizio dell'aggiudicazione non comporti l'obbligo di rinnovare la gara e la domanda di subentrare sia stata proposta»;

Alla luce del dato normativo appare quindi evidente come la pronuncia di dichiarazione di inefficacia del contratto seguito all'aggiudicazione annullata e di subentro nel rapporto contrattuale sia istituzionalmente riservata al giudice amministrativo e preclusa all'autorità amministrativa. In quest'ottica, conclude il Collegio, un'eventuale pretesa erroneità delle valutazioni in base alle quali esercitare tale potestà atterrebbe solo alla concreta estrinsecazione della potestà giurisdizionale e non ne eccederebbe i limiti esterni.