Decreto legislativo - 19/08/2016 - n. 175 art. 24 - Revisione straordinaria delle partecipazioni

La cancellazione ad opera del conservatore del registro delle imprese.

L'art. 20, che disciplina la revisione ordinaria delle partecipazioni, prevede, al comma 9, che, entro un anno dall'entrata in vigore del d.lgs. n. 175, il conservatore del registro delle imprese cancella d'ufficio dal predetto registro, con gli effetti previsti dall'art. 2495 c.c., le società a controllo pubblico che, per oltre tre anni consecutivi, non abbiano depositato il bilancio d'esercizio ovvero non abbiano compiuto atti di gestione.

Sul piano pratico, la disposizione – che si colloca in linea con quanto previsto dal diritto comune per le società di capitali in liquidazione (art. 2490, comma 6, c.c.), per le cooperative (artt. 2545-septesdecies c.c. e 223-septiesdecies disp. att. c.c.), per le società personali (artt.  3 d.P.R. 23 luglio 2004, n. 247) – potrebbe rivelarsi utile nel caso di società in protratto stato di liquidazione, che, appunto, pur approvando annualmente un bilancio, non compiono alcun atto di gestione, in attesa di una soluzione funzionale al pagamento dei debiti sociali e alla conseguente chiusura in bonis. Tuttavia, la congiunzione “ovvero” che lega i due presupposti dell'omessa approvazione dei bilanci o della mancata adozione di atti di gestione (entrambi per oltre un triennio) non permette di chiarire se questi ultimi siano alternativi (costituendo presupposto per la cancellazione d'ufficio l'uno ovvero l'altro, come preferibile ) o se, invece, debbano operare congiuntamente (posto che, in caso di sola omessa approvazione dei bilanci ma di presenza di atti di gestione, o viceversa, uno dei due presupposti individuati dal legislatore non ricorrerebbe).

Prima di procedere alla cancellazione, il conservatore deve comunicare l'avvio del procedimento agli amministratori o ai liquidatori della società interessata, che possono, entro sessanta giorni, presentare formale e motivata domanda di prosecuzione dell'attività.

In questo caso, tuttavia, non è sufficiente l'esternazione di una mera volontà oppositiva, ma è necessario che quest'ultima venga estrinsecata con un provvedimento avente tutti i requisiti, formali e sostanziali, prescritti, per l'atto con cui si decide di costituire una nuova società, dall'art. 5.

In caso di regolare presentazione della domanda, non si dà seguito al procedimento di cancellazione.

Criteri del riordino per gli enti territoriali.

La giurisprudenza contabile ha già precisato i criteri in base ai quali gli enti territoriali debbono procedere a riordinare le proprie partecipazioni societarie e a redigere i piani operativi per la gestione delle partecipazioni in loro possesso (c.d. piani di razionalizzazione delle partecipazioni societarie) (C. conti, sez. contr. reg. Umbria, 30 dicembre 2016, n. 130, in Riv. corte conti, 2016, fasc. 5, 256).

Essi sono stati così indicati, in dettaglio:

- definizione di un efficace sistema di controllo delle società partecipate, ai fini della preventiva acquisizione di dati e informazioni utili alla motivazione della scelta di mantenere o dismettere la partecipazione;

- relativamente alle partecipazioni da mantenere in quanto «indispensabili» al perseguimento dei fini tipici dell'ente, adeguata motivazione se non di un ritorno economico dell'investimento, almeno dell'economicità dell'operazione, anche con riferimento alle sue connessioni con lo sviluppo del territorio;

- elaborazione di un piano industriale per ciascuna società;

- nei confronti delle società in perdita strutturale, le cui partecipazioni si ritenga comunque di mantenere, motivazione degli eventuali interventi finanziari di sostegno, vincolati ad analitici piani di risanamento;

- previsione di un monitoraggio costante dei risultati economici conseguiti dalle società e di quelli indotti sul territorio;

- elaborazione dei piani sulla base di un'accurata analisi dei risultati economici e della gestione finanziaria delle società;

- in relazione alla scelta di effettuare interventi a ripiano delle perdite, preventiva acquisizione di validi indicatori circa la capacità della società di tornare in utile;

- ove siano previsti interventi di ricapitalizzazione, valutazione dell'efficacia del programma di rilancio;

- previsione, specie nei confronti delle società cui vengono trasferite consistenti quote di flussi finanziari, di penetranti controlli da parte dell'ente erogante, analoghi a quelli esercitati dall'ente sui propri servizi; in particolare, ai fini della corretta gestione dei rapporti di debito/credito con le società partecipate, predisposizione di appositi prospetti di riconciliazione delle reciproche poste attive e passive alla fine dell'esercizio;

- circa i costi gestionali, previsione di una specifica rendicontazione degli incarichi esterni e delle spese per l'acquisto di beni e servizi, con puntuali verifiche, da parte degli enti, dei costi sostenuti;

- indicazione, in apposita relazione tecnica, dei tempi, dei modi e degli effetti economici degli interventi attuativi del piano;

- esposizione in dettaglio dei risparmi attesi dagli interventi di riordino, considerando sia i risparmi derivanti dalle dismissioni e i presumibili introiti derivanti dalla vendita delle quote, sia quelli dovuti alla razionalizzazione dei costi economici delle partecipazioni mantenute (ad esempio, riduzione numero degli amministratori e relativi compensi, riduzione dei compensi del collegio sindacale, riduzione degli organici delle società);

- estensione dei piani alle partecipazioni in consorzi di servizi tra enti locali;

- aggiornamento del piano operativo di razionalizzazione in presenza di novità o di più approfondite analisi che possano contribuire ad un più efficiente assetto complessivo delle partecipazioni;

- con riguardo alle società in liquidazione, definizione di tempi stringenti per il compimento delle operazioni di chiusura delle gestioni, affinché non abbiano a consolidarsi costi gestionali non rispondenti agli interessi dell'ente;

- con riguardo alla soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti, valutazione del rapporto tra costi di amministrazione e costi di gestione, affinché non vengano mantenute partecipazioni in società che presentano risultati economici e finanziari negativi; motivazione, fondata sulla economicità della gestione, della decisione di mantenere tali società, in assenza di compensi erogati agli amministratori ovvero qualora agli amministratori siano attribuiti anche compiti operativi analoghi a quelli dei dipendenti;

- con riguardo alle partecipazioni di minoranza, definizione di un sistema di monitoraggio e controllo delle società, atto a fornire gli elementi necessari per decidere circa la loro eventuale dismissione; ove sia decisa la dismissione, qualora i tentativi di cessione della quota di partecipazione non siano andati a buon fine, valutazione della possibilità di chiedere la liquidazione in denaro del relativo valore.

Si è osservato come l'art. 21, comma 3, laddove dispone dapprima che le società partecipate procedono alla riduzione del 30% del compenso degli amministrazioni, ove, nei tre esercizi precedenti, abbiano conseguito un risultato economico negativo e, poi, che un risultato economico negativo per due anni consecutivi integra giusta causa di revoca degli amministratori, è indirettamente sanzionatoria per la prima parte, mentre pare piuttosto costituire un trattamento di favore nella seconda: essendo diritto vivente che la giusta causa di revoca, di cui all'art. 2383 c.c., sia integrata da circostanze, oggettive o soggettive, tali da minare il pactum fiduciae, elidendo l'affidamento riposto dai soci nell'organo di gestione: onde la compromissione della fiducia nelle competenze o nei risultati può – per il diritto comune – integrarla pure se riferita ad un solo esercizio (Nazzicone, 2016, 10).

Il diritto di accesso civico.

L'art. 22 d.lgs. n. 175 ha imposto anche alle società a controllo pubblico la trasparenza con riguardo all'utilizzo dei loro fondi ed al conseguimento dei risultati, richiamando a tal fine, per intero, il d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, sul riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.

La trasparenza della pubblica amministrazione costituisce strumento di argine alla corruzione e di tutela dei diritti e degli interessi privati. Risponde ad una regola generale che un maggiore controllo diffuso possa costituire un argine agli abusi e agli illeciti all'interno della pubblica amministrazione: questa medesima ragione è alla base dell'estensione della disciplina alle società pubbliche.

Il d.lgs. 25 maggio 2016, n. 97 ha modificato il d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, di cui ha riformulato anche il titolo.

In forza della riforma, ed al di là delle affermazioni di proclama, la posizione soggettiva del richiedente è stata alquanto rafforzata.

La disciplina ha voluto riaffermare i principî di trasparenza, di garanzia del diritto a «chiunque», non necessariamente parte del procedimento amministrativo, dei limiti alla trasparenza.

L'avere svincolato il diritto, attribuito a chiunque, da qualsiasi posizione soggettiva legittima richieste ad opera dei cittadini, così come della stampa o di qualunque interessato.

L'art. 5-bis del d.lgs. n. 33/2013, come modificato nel 2016, prevede esclusioni e limiti al diritto di accesso, per quanto riguarda i dati e documenti ulteriori rispetto a quelli a pubblicazione obbligatoria. Gli interessi pubblici che, nel bilanciamento con il nuovo diritto di accesso civico, prevalgono su di esso sono quelli alla sicurezza pubblica e all'ordine pubblico, alla sicurezza nazionale, alla difesa ed altre questioni militari, alle relazioni internazionali, alla politica e stabilità finanziaria ed economica dello Stato, alla conduzione delle indagini sui reati ed al regolare svolgimento di attività ispettive. La tutela di interessi privati esclude parimenti il diritto, con riguardo alla protezione dei dati personali, alla libertà e segretezza della corrispondenza, agli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali. In entrambi i casi, il diniego deve essere necessario ad evitare un pregiudizio concreto a detti interessi pubblici o privati.

L'art. 5-bis, comma 3, contiene ulteriori esclusioni generali, nelle quali l'amministrazione non è tenuta a valutare la concreta sussistenza del pregiudizio. Tali limiti al diritto di accesso sono posti dal segreto di Stato, nonché da tutti i casi di divieto di accesso o di divulgazione previsti dalla legge, nei quali il legislatore ha rinviato pure alle ipotesi di cui all'art. 24, comma 1, l. n. 241/1990: si ricordano, in particolare, i procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano; l'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, ove restano parimenti in vigore le particolari norme che ne regolano la formazione; i procedimenti selettivi, quanto alle informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.

È tuttora vigente l'art. 8 del d.P.R. n. 352/1991, di attuazione del comma 6 del citato art. 24, che ha rimesso alle singole pubbliche amministrazioni l'emanazione del regolamenti identificativi dei provvedimenti esclusi dall'accesso, con osservanza dei criteri ivi dettati.

Si dispone che «l'Autorità nazionale anticorruzione, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adotta linee guida recanti indicazioni operative»: queste sono intervenute – dopo un periodo di consultazione pubblica – con provvedimento del 28 dicembre 2016, n. 1309, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, 10 gennaio 2017, n. 7.