Obbligo di indicare i costi della manodopera e gli oneri di sicurezza aziendali

È legittima l'esclusione per mancata indicazione nell'offerta separatamente dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza, laddove il bando preveda espressamente tale onere a pena di esclusione?

In senso innovativo rispetto al previgente Codice appalti (d.lgs. n. 163 del 2006), il nuovo Codice dei Contratti (d.lgs. n. 50 del 2016, come integrato e corretto dal d.lgs. n. 56 del 2017) prevede l'obbligo per tutti gli operatori economici di indicare nell'offerta economica i costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. Risultano escluse da tale obbligo solo quelle fattispecie che, per loro natura, comportano minore impatto sul piano antinfortunistico: le forniture senza posa in opera, i servizi di natura intellettuale e gli affidamenti ai sensi dell'art. 36, comma 2, lett. a) del Codice.

Con riferimento al quesito, si registrano due orientamenti giurisprudenziali contrapposti.

Un primo orientamento ritiene che, ove il bando non preveda espressamente la sanzione dell'esclusione nel caso di mancata indicazione degli oneri di sicurezza, non sia possibile escludere il concorrente senza consentirgli il previo soccorso istruttorio (da ultimo, TAR Sicilia, Catania, Sez. II, 1 febbraio 2018 n. 264; TAR Campania, Napoli Sez. VIII,3 ottobre 2017, n.4611; TAR Lazio, Sez. II-ter, 20 luglio 2017, n. 8819; TAR Lazio, Sez. I-bis, 15 giugno 2017, n. 7042). Tale indirizzo richiama le considerazioni del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria n. 19/2016) riferite, tuttavia, a gare bandite sotto la vigenza del vecchio codice appalti. Secondo l'Adunanza Plenaria, occorre distinguere i casi in cui il concorrente ha formulato un'offerta economica senza considerare i costi derivanti dall'adempimento degli obblighi in materia di sicurezza - con la conseguenza di avere un'incertezza assoluta sul contenuto dell'offerta-, dai casi in cui, invece, vi sia solo la carenza formale dell'indicazione degli oneri di sicurezza. Solo nella prima ipotesi, secondo tale indirizzo, sarebbe ammissibile l'esclusione automatica del concorrente, mentre nel secondo caso la stazione appaltante dovrebbe intervenire con il soccorso istruttorio ex art. 83, comma 9, del Codice.

Di tale avviso è anche l'ANAC, che ha precisato come, anche per le gare indette dopo l'entrata in vigore del nuovo codice appalti, sia applicabile il principio espresso dal Consiglio di Stato nell'Adunanza Plenaria n. 19 del 2016, secondo cui «nelle ipotesi in cui l'obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara e non sia in contestazione che dal punto di vista sostanziale l'offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale, l'esclusione del concorrente non può essere disposta se non dopo che lo stesso sia stato invitato a regolarizzare l'offerta dalla stazione appaltante nel doveroso esercizio dei poteri di soccorso istruttorio» (Parere di precontenzioso, delibera 11 gennaio 2017, n. 2)

Un diverso orientamento, invece, afferma che il suddetto obbligo sussiste anche in ipotesi di silenzio del bando, da ritenersi sul punto eterointegrato (da ultimo, Tar Umbria, Perugia, Sez. I, 22.01.2018, n. 56; ex multis, Tar Sicilia, Catania, Sez. III, 31 luglio 2017, n. 1981; TAR Campania, Napoli, Sez. III, 3 maggio 2017, n. 2358). Con la conseguenza che deve essere escluso il concorrente che non abbia provveduto all'indicazione, nell'offerta economica, di tali oneri aziendali, non potendosi ricorrere nemmeno al soccorso istruttorio - diversamente dal sistema previgente - trattandosi di indicazione costituente elemento essenziale dell'offerta.

Secondo questa linea interpretativa, gli oneri per la sicurezza c.d. interni attengono infatti unicamente all'offerta economica e ne costituiscono parte essenziale (quindi comunque non regolarizzabile) in quanto attengono alla tutela della sicurezza e della salute sui luoghi di lavoro (e, infatti, non è possibile operare ribassi sugli stessi).