L’indirizzo PEC e i registri validi per la rituale notificazione telematica

“Alla stregua del criterio di residualità delle ipotesi di inesistenza della notifica (Sez. un, n. 14916/2016), il vizio della notifica a mezzo PEC derivante dall'essere stata la stessa effettuata presso un indirizzo di posta elettronica diverso da quello risultante dal RegInde determina la nullità, e non l'inesistenza della stessa, con conseguente applicabilità del principio della sanatoria per raggiungimento dello scopo di cui all'art. 156 c.p.c.”.

Nell'ambito di una procedura di equa riparazione, la parte notifica il decreto di liquidazione all'Avvocatura dello Stato, presso l'indirizzo PEC di quest'ultima tratto dall'Indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni (IPA), quale previsto dal codice dell'amministrazione digitale (art. 57-bis d.lgs. n. 82/2005, vigente al tempo dell'adempimento), e non presso il diverso indirizzo della stessa Avvocatura contenuto nel c.d. RegInde di cui all'art. 3-bis, l. n. 53/1994 e art. 16-ter, d.l. n. 179/2012, convertito con la legge n. 221/2012.

La Corte d'Appello, investita della opposizione proposta dall'Avvocatura, dichiara l'inefficacia del decreto, qualificando il vizio della notificazione in termini di inesistenza.
Segue il ricorso per Cassazione, deciso con l'ordinanza in commento.

Il profilo da valutare investe gli effetti della notifica telematica, quando eseguita ad un indirizzo PEC tratto dall'Indice degli indirizzi delle Pubbliche Amministrazioni, e non dal RegInde.

Si tratta in particolare di valutare se tale modalità di notifica sia comunque rituale, ovvero di valutare, ove si convenga per la sussistenza di un vizio, se esso sia da ricondurre nella categoria della inesistenza, piuttosto che della nullità.

La questione è stata già oggetto di prese di posizione da parte della giurisprudenza.

La tesi della nullità è stata sostenuta da ultimo dalla Cass. civ., 11 maggio 2018, n. 11574, secondo cui «In tema di notificazione a mezzo PEC, ai sensi del combinato disposto dell'art. 149-bis c.p.c. e dell'art. 16-ter del d.l. n. 179 del 2012, introdotto dalla legge di conversione n. 221 del 2012, l'indirizzo del destinatario al quale va trasmessa la copia informatica dell'atto è, per i soggetti i cui recapiti sono inseriti nel Registro generale degli indirizzi elettronici gestito dal Ministero della giustizia (Reginde), unicamente quello risultante da tale registro. Ne consegue, ai sensi dell'art. 160 c.p.c., la nullità della notifica eseguita presso un diverso indirizzo di posta elettronica certificata del destinatario ».

In termini analoghi, in motivazione, si era pronunciata Cass. civ., 9 giugno 2017, n. 14523 (ove vi era stata qualificazione del relativo vizio nel senso per l'appunto della nullità ai sensi dell'art. 11 della legge n. 53/1994).

Nella giurisprudenza di merito la tesi della nullità è stata sostenuta da Tribunale Milano, Sez. spec. Impresa, 23 giugno 2015 (in Ilprocessotelematico.it), secondo cui «La notificazione effettuata a mezzo PEC ad indirizzo non risultante dai pubblici elenchi e risultante invece dalla corrispondenza intercorsa tra le parti, seppur andata a buon fine, non rispetta il disposto dell'art. 3-bis l. n. 53/1994 e deve essere pertanto considerata nulla con conseguente necessità di rinnovazione della stessa ».

In senso contrario, la giurisprudenza di merito ha anche sostenuto che «Per gli atti giudiziari, la notifica presso l'avvocatura ex art. 11 R.D. n. 1611/1933 è sempre valida, e ad essa si aggiunge quella ex art. 3-bis l. n. 53/1994 all'ente; non rileva da quale elenco sia stato estratto l'indirizzo (ReGIndE, registro PP.AA., ex art. 16, comma 12, d.l. n. 179/2012, o Registro IPA) ».

Nella giurisprudenza amministrativa va richiamato Cons. Giust. Amm. Sicilia, 12 aprile 2018, n. 216, secondo cui «Deve essere concesso l'errore scusabile qualora il ricorso venga notificato alla Pubblica Amministrazione a un indirizzo PEC tratto dall'elenco IPA e non dal registro formato dal Ministero della Giustizia, di cui all'art. 16, comma 12, d.l. n. 179 del 2012, e l'amministrazione stessa non risulti iscritta in quest'ultimo elenco. Nel caso di mancata iscrizione al predetto elenco dal Ministero della Giustizia le notificazioni e comunicazioni alla P.A. in questione debbono essere effettuate mediante deposito nella Segreteria dell'Ufficio Giudiziario».
Per l'errore scusabile anche TAR Campania, 15 marzo 2018 (in ilprocessotelematico.it) secondo cui «In caso di mancata comunicazione del proprio indirizzo PEC al Ministero della Giustizia, la Pubblica Amministrazione non può trarre benefici in termini processuali a fronte di un proprio inadempimento, alla luce dei canoni di autoresponsabilità e di lealtà di comportamento. Pertanto, deve ritenersi scusabile l'errore di chi notifichi un atto ad una Pubblica Amministrazione ad un indirizzo PEC contenuto nel registro IPA».

L'analisi della fattispecie deve essere svolta secondo una duplice direzione. Sotto un primo profilo va verificato se la normativa contempli il registro Ipa tra quelli utilizzabili a fini di notificazione telematica. Sotto un secondo profilo va verificato se anche in caso di risposta negativa, il registro Ipa possa non di meno essere utilizzato a fini di notificazione telematica.

A seguito di tanto, e in caso di risposta negativa, si tratta di verificare quali siano le conseguenze di una notificazione telematica eseguita ad un indirizzo Pec tratto dal registro Ipa.

Pare necessario muovere dal dato normativo, che nel caso specifico è bene dire essere caratterizzato da una serie infinita di richiami e modifiche stratificate nel tempo.

La base di partenza è data dall'art. 3-bis, l. n. 53/1994, a mente del quale, nella parte di interesse (comma 1, primo periodo), “La notificazione con modalità telematica si esegue a mezzo di posta elettronica certificata all'indirizzo risultante da pubblici elenchi”. Questa prima norma rappresenta pertanto il caposaldo delle notifiche telematiche, poiché le legittima, a condizione che siano eseguite a un indirizzo risultante da pubblici elenchi.

Quali siano i pubblici elenchi rappresenta poi il tema di reale attrito.

Il dato positivo parte dall'art. 16-ter del d.l. n. 179/2012, nella versione rimasta in vigore dall'1° gennaio 2013 al 18 agosto 2014.

Tale norma stabiliva che a decorrere dal 15 dicembre 2013, ai fini della notificazione e comunicazione degli atti in materia civile, penale, amministrativa e stragiudiziale, si dovessero intendere per pubblici elenchi quelli previsti nello stesso decreto, all'art. 16 del d.l. 29 novembre 2008, n. 185; all'art. 6-bis, d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Indice nazionale degli indirizzi PEC delle imprese e dei professionisti); infine il registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal ministero della giustizia.

L'attenzione va concentrata in particolare sul richiamo all'art. 16 del d.l. n. 185/2008, perché questa norma comprendeva sia la comunicazione dell'indirizzo PEC da parte delle imprese costituite in forma societaria, nella domanda di iscrizione al registro delle imprese (comma 6), sia la comunicazione dell'indirizzo di posta elettronica da parte dei professionisti iscritti in albi ed elenchi istituiti con legge dello Stato (comma 7), e sia la comunicazione dell'indirizzo PEC da parte delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, al Centro nazionale per l'informatica nella pubblica amministrazione, che avrebbe provveduto alla pubblicazione di tali caselle di posta in un elenco consultabile per via telematica (comma 8).
Quest'ultimo elenco aveva integrato il c.d. “registro Ipa”, che sulla base dell'art. 16-ter del d.l. n. 179/2012 poteva essere legittimamente posto a base delle notificazioni e comunicazioni degli atti in materia civile, penale, amministrativa e stragiudiziale.

Sennonché, l'art. 16-ter è stato poi modificato (a mezzo dell'art. 45-bis, comma 2, lett. a) n. 1, d.l. n. 90/2014), con effetto dal 19 agosto 2014, nel senso che il riferimento all'art. 16 del d.l. 29 novembre 2008, n. 185 è stato mantenuto per il solo comma 6, così escludendosi il richiamo anche al comma 8.

La modifica ha evidentemente comportato la formale esclusione del registro Ipa da quelli utilizzabili a fini di notificazione ai sensi della norma richiamata (e in questo senso la nota del Dipartimento per gli Affari di Giustizia del Ministero della Giustizia, del 20 giugno 2016).

L'art. 16-ter è stato poi ulteriormente modificato, con effetto dal 27 gennaio 2018, a mezzo dell'art. 66, comma 5, del d.lgs. n. 217/2017.
È stato in particolare previsto che, ai fini della notificazione e comunicazione degli atti in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale, si intendono ora per pubblici elenchi quelli previsti dagli artt. 6-bis, 6-quater e 62 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82; dall'art. 16, comma 12, dello stesso d.l. n. 179; dall'art. 16, comma 6, del d.l. n. 185/2008; infine il registro generale degli indirizzi elettronici, gestito dal Ministero della giustizia.

Fermo restando che l'art. 16 è ancora una volta richiamato solo in relazione al comma 6, neppure i riferimenti alle norme del CAD possono portare ad una diversa conclusione, poiché i richiami sono agli artt. 6-bis (Indice nazionale dei domicili digitali delle imprese e dei professionisti), 6-quater (Indice nazionale dei domicili digitali delle persone fisiche e degli altri enti di diritto privato, non tenuti all'iscrizione in albi professionali o nel registro delle imprese), 62 (Anagrafe nazionale della popolazione residente).
Anche in questo caso non vi è alcun richiamo alla diversa norma di cui all'art. 6-ter del CAD (Indice dei domicili digitali delle pubbliche amministrazioni e dei gestori di pubblici servizi).

Quest'ultima disposizione è stata introdotta dall'art. 7 del d.lgs. n. 179/2016, che ha peraltro contestualmente abrogato il previgente art. 57-bis del CAD (art. 64), che in precedenza recava le norme inerenti l'indice degli indirizzi delle pubbliche amministrazioni.

In conclusione, e quanto a questo primo profilo, va escluso che la normativa vigente preveda la possibilità di utilizzare, a fini di notificazione, gli elenchi Pec risultanti dal registro Ipa. L'utilizzo di un indirizzo tratto da tale elenco, pertanto, deve essere inteso come effettuato in violazione dell'art. 3-bis l. n. 53/1994, che come visto stabilisce espressamente che la notificazione con modalità telematica debba essere eseguita a mezzo di posta elettronica certificata all'indirizzo risultante da pubblici elenchi.

Si tratta a questo punto di valutare se l'utilizzo di un indirizzo Pec tratto dal registro Ipa possa non di meno essere ritenuto rituale.

La risposta, da un punto di vista formale, non sembra che possa essere positiva. Come si è visto, infatti, il dato normativo non consente di comprendere il registro Ipa tra i pubblici registri. E ciò anche in relazione alla Avvocatura dello Stato, pur se l'art. 11 R.D. n. 1611/1933 prevede che le citazioni, i ricorsi e gli altri atti indicati debbano essere notificati alle Amministrazioni dello Stato presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria innanzi alla quale è portata la causa, nella persona del Ministro competente, e che ogni altro atto giudiziale e le sentenze debbano essere notificati presso l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto ha sede l'autorità giudiziaria presso cui pende la causa o che ha pronunciato la sentenza (il comma 3 prevede poi che le notificazioni di cui ai comma precedenti debbano essere fatte presso la competente Avvocatura dello Stato a pena di nullità da pronunciarsi anche d'ufficio).

Tale norma non integra infatti una deroga alle modalità di esecuzione delle notifiche telematiche ai sensi dell'art. 3-bis l. n. 53/1994, ma si limita a stabilire quale debba essere il destinatario della notificazione nei casi indicati. Di conseguenza non può riconoscersi neppure in questo caso la possibilità di superare il dato positivo, mediante la valorizzazione della sicura riconducibilità di un indirizzo Pec al destinatario, per effetto dell'inserimento dello stesso in un registro non compreso nell'elencazione dell'art. 16-ter del d.l. n. 179 del 2012.

Va parimenti escluso rilievo alla mancata specificazione dell'esclusività dell'elenco dei registri, nell'ambito dell'art. 16-ter. In questo senso, si è sostenuto che non essendo qualificata come esclusiva l'individuazione dei registri (essendo peraltro stabilito solo che “si intendono per pubblici elenchi quelli previsti …”), neppure potrebbe attribuirsi valore dirimente al dato formale, poiché esso sarebbe meramente esemplificativo, e non tassativo, dei registri utilizzabili. La tesi non convince, poiché se da un lato la norma non usa l'avverbio “esclusivamente”, neppure usa espressioni che permettano di attribuire valenza solo esemplificativa all'elenco.

Neppure la previsione per la quale l'elenco previsto dall'art. 16, comma 12, del d.l. n. 179/2012, debba confluire nel registro dell'art. 6-ter del CAD (art. 66, comma 6, del d.lgs. n. 217/2017) può portare a conclusioni diverse.

In particolare, la norma appena richiamata prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato, di concerto con il Ministro della giustizia, debbano essere stabilite le modalità e i tempi per la confluenza dell'elenco di cui all'articolo 16, comma 12, del d.l. n. 179 del 2012 in una sezione speciale dell'elenco di cui all'art. 6-ter del decreto legislativo n. 82 del 2005. Essa prevede poi che con il medesimo decreto siano altresì stabilite le modalità con le quali le pubbliche amministrazioni che non risultino già iscritte nell'elenco di cui all'art. 16, comma 12, del d.l. n. 179 del 2012, debbano comunicare l'indirizzo di posta elettronica certificata da inserire nella sezione speciale dell'art. 6-ter del CAD. Infine prevede che a decorrere dalla data fissata nel decreto, ai fini di cui all'art. 16-ter del d.l. n. 179 del 2012, si debba intendere per pubblico elenco anche la predetta sezione dell'elenco di cui all'art. 6-ter del d.lgs n. 82 del 2005.

Come si vede, la valenza di pubblico elenco, ai fini delle notifiche, viene attribuita non all'elenco dell'art. 6-ter, ma alla sola sezione dello stesso, nella quale confluirà l'elenco dell'art. 16 comma 12, e nella quale saranno inseriti gli ulteriori indirizzi Pec che saranno comunicati dalle pubbliche amministrazioni non ancora iscritte in quest'ultimo elenco.

Vi è un ultimo argomento che potrebbe spendersi al fine di ritenere legittima la notificazione eseguita ad un indirizzo PEC tratto da registro Ipa. Esso si basa sul dato normativo generale (art. 6-ter del CAD), a mente del quale il pubblico elenco "Indice dei domicili digitali della pubblica amministrazione e dei gestori di pubblici servizi" risponde alla finalità di assicurare la pubblicità dei riferimenti telematici delle pubbliche amministrazioni e dei gestori dei pubblici servizi, e nello stesso sono indicati i domicili digitali da utilizzare per le comunicazioni e per lo scambio di informazioni e per l'invio di documenti a tutti gli effetti di legge tra le pubbliche amministrazioni, i gestori di pubblici servizi e i privati (disposizione già contenuta nel previgente art. 57-bis del CAD).

In altre parole, la previsione del CAD integrerebbe una sorta di norma di chiusura, legittimando la notifica ad un indirizzo PEC tratto dal registro Ipa, quelle volte nelle quali la Pubblica Amministrazione sia rimasta inadempiente all'onere di comunicazione dell'indirizzo, nel registro di cui all'art. 16 comma 12 del d.l. n. 179/2012.
Anche in questo caso, tuttavia, la conclusione non convince. In particolare perché gli atti indicati nell'art. 16-ter del d.l. n. 179/2012 rappresentano una specifica tipologia, distinta e speciale rispetto ai documenti genericamente richiamati dall'art. 6-ter del CAD, sia in relazione alla loro natura, e sia in relazione all'ambito procedimentale (“ai fini della notificazione e comunicazione degli atti in materia civile, penale, amministrativa, contabile e stragiudiziale” nel caso dell'art. 16-ter, a fronte di un generale riferimento alle comunicazioni, allo scambio di informazioni e all'invio di documenti nell'art. 6-ter). D'altra parte neppure potrebbe farsi a meno di valorizzare, a fini di interpretazione sistematica del contesto delle disposizioni, la circostanza per la quale le regole sulle notificazioni riflettono immediatamente i loro effetti su uno dei principi fondamentali del processo, che è rappresentato dal contraddittorio (sia pure in questo caso nel senso della rituale e legale evocazione in giudizio della controparte).

La possibilità di attribuire valore di regolare notificazione ad una procedura della specie, non può essere il frutto di una interpretazione che non sia attenta a salvaguardare ad un tempo il diritto del notificante, e il diritto del notificato, specie considerando che mentre il primo gode del principio della scissione degli effetti, il secondo rischierebbe di essere pregiudicato nell'esercizio della propria difesa, ove si attribuisse valore ad una notificazione ad un indirizzo pur a sé riconducibile, ma diverso da quello che la norma individua a tale scopo (e l'adesione alla tesi della ritualità della notificazione non permetterebbe neppure di fare applicazione della rimessione in termini).

Le conseguenze di una notifica eseguita ad un indirizzo PEC tratto dal registro Ipa, vanno pertanto correttamente individuate nella nullità, ai sensi dell'art. 11 della legge 53/1994, integrando una ipotesi di inosservanza della disposizione dell'art. 3-bis.

È il caso di aggiungere che appare condivisibile anche la conclusione contraria alla tesi della inesistenza, sia perché la sanzione processuale della nullità è espressamente prevista dal dato normativo, e sia perché l'indirizzo PEC tratto dal registro Ipa non è comunque privo di collegamento con la parte destinataria della notificazione, non consentendo quindi di affermare che ci si trovi di fronte a un “non atto” (e va in proposito rammentato quanto già affermato, in motivazione, da Sez. Un, 20 luglio 2016, n. 14916, laddove è stato chiarito che «l'inesistenza della notificazione è configurabile, oltre che in caso di totale mancanza materiale dell'atto, nelle sole ipotesi in cui venga posta in essere un'attività priva degli elementi costitutivi essenziali idonei a rendere riconoscibile quell'atto. L'inesistenza non è, dunque, in senso stretto, un vizio dell'atto più grave della nullità, poiché la dicotomia nullità/inesistenza va, alla fine, ricondotta alla bipartizione tra l'atto e il non atto », e laddove soprattutto è stato chiarito che «Le forme degli atti, cioè, sono prescritte al fine esclusivo di conseguire un determinato scopo, coincidente con la funzione che il singolo atto è destinato ad assolvere nell'ambito del processo, e così, in definitiva, con lo scopo ultimo del processo, consistente nella pronuncia sul merito della situazione giuridica controversa: che il principio del <giusto processo>, di cui all'art. 111 Cost. ed all'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, comprenda, tra i valori che intende tutelare (oltre alla durata ragionevole del processo, all'imparzialità del giudice, alla tutela del contraddittorio, ecc.), il diritto di ogni persona ad un "giudice" che emetta una decisione sul merito della domanda ed imponga, pertanto, all'interprete di preferire scelte ermeneutiche tendenti a garantire tale finalità, costituisce affermazione acquisita nella giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass., sez. un., n. 15144 del 2011, n. 17931 del 2013, n. 5700 del 2014, nonché Cass. nn. 3362 del 2009, 14627 del 2010, 17698 del 2014, 1483 del 2015), anche alla luce di quella della Corte EDU, la quale ammette limitazioni all'accesso ad un giudice solo in quanto espressamente previste dalla legge ed in presenza di un rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e Io scopo perseguito, ponendo in rilievo la esigenza che tali limitazioni siano stabilite in modo chiaro e prevedibile».

La decisione in commento permette di fare il punto su uno dei tanti aspetti problematici del processo telematico. Da un lato si tratta di favorire l'accesso agli strumenti resi disponibili dalla tecnologia, consentendo il ricorso ai nuovi mezzi in misura sempre maggiore. Dall'altro lato si tratta di salvaguardare la possibilità di legale partecipazione al processo in capo ai soggetti interessati.

In questo caso l'elemento di criticità è rappresentato dalla mancanza di una disciplina normativa specifica, relativa sia all'obbligo di comunicazione dell'indirizzo PEC, da parte delle Pubbliche Amministrazioni, per l'inserimento nel registro dal quale attingere in vista delle notificazioni, e sia alle conseguenze per il caso di inadempimento. Ne emerge la chiara difficoltà dell'interprete, stretto tra le due contrapposte esigenze. E tuttavia, non può farsi a meno di privilegiare il dato formale, posto peraltro che le garanzie per il notificante appaiono consentire un più agevole superamento della irritualità della procedura, che peraltro ben potrebbe essere superata anche sulla base del generale principio del raggiungimento dello scopo.

- Calorio Pietro, Vitrani Giuseppe, Valida la notifica ad un Ministero a prescindere dal pubblico elenco dal quale è stato estratto l'indirizzo PEC, in Ilprocessotelematico.it;

- Vitrani Giuseppe, La notifica a mezzo PEC ad indirizzo diverso da quello risultante dai pubblici registri, in Ilprocessotelematico.it;

- Cundari Manuela, Il principio di autoresponsabilità della PA nell'ambito della notifica PEC di un atto processuale, in Ilprocessotelematico.it.