L’IndicePA è utilizzabile per la notifica PEC nel PAT?

“Deve ritenersi che l'Indice PA sia un pubblico elenco in via generale e, come tale, utilizzabile ancora per le notificazioni alle P.A., soprattutto se, come nel caso in esame, l'amministrazione pubblica destinataria della notificazione telematica è rimasta inadempiente all'obbligo di comunicare altro e diverso indirizzo PEC da inserire nell'elenco pubblico tenuto dal Ministero della Giustizia”.

In occasione del giudizio d'appello promosso contro la sentenza del TAR Lazio di annullamento dei provvedimenti di un Comune, l'Ente locale ha eccepito la nullità della notificazione del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, eseguita mediante invio ad indirizzo PEC non estrapolato da elenco menzionato dall'art. 16-ter, comma 1, d.l. 18 ottobre 2012, n. 179.

Il ricorrente, infatti, aveva estrapolato l'indirizzo PEC dell'Ente locale dal registro IndicePA e non dal Registro P.P.A.A., come invece richiesto dalla norma.

La notifica telematica degli atti segue, nel processo amministrativo telematico così come nel processo civile telematico, la disciplina indicata dalla Legge 21 gennaio 1994, n. 53. Tale disposizione riporta non solo le regole tecniche per la creazione della relata e della busta da inviare, ma indica altresì quali sono gli indirizzi PEC validi verso i quali è possibile effettuare la notificazione.

Ciò, al fine di bilanciare l'interesse del mittente ad effettuare la notifica con quello del destinatario di non essere onerato del controllo di qualsiasi indirizzo di posta elettronica a lui riferibile.

Per tale motivo, il difensore deve estrarre l'indirizzo PEC esclusivamente dai c.d. pubblici registri richiamati dalla L. n. 53/1994 tramite il rinvio all'art. 16-ter d.l. n. 179/2012, il quale in origine prevedeva:

- A.N.P.R. (Anagrafe della popolazione nazionale);

- Registro P.P.A.A. (Registro delle pubbliche Amministrazioni), espressamente richiamato dal D.P.C.M. n. 40/2016 per le notifiche nel processo amministrativo telematico;

- Registri detenuti da Ordini e Collegi Professionali (ad oggi non più utilizzabili);

- Registro delle Imprese;

- IndicePA (Indice delle Pubbliche Amministrazioni);

- INI-PEC (Indice Nazionale degli Indirizzi PEC);

- ReGIndE (Registro Generale degli Indirizzi Elettronici).

Il Registro IndicePA è stato istituito dall'art. 16, co. 8 del d.l. n. 185/2008 e reca gli indirizzi di posta elettronica della quasi totalità delle Pubbliche Amministrazioni italiane.

Il d.l. n. 90/2014 ha successivamente espunto il riferimento a IndicePA dall'art. 16-ter del d.l. n. 179/2012 (convertito con modificazioni in L. 221/2012).

È pertanto chiaro da tempo che indicePA non può più essere utilizzato come registro pubblico per estrarre gli indirizzi dei destinatari di notifiche telematiche, in quanto, sebbene pubblico elenco, non è ricompreso nell'elenco dei pubblici elenchi utilizzabili ai fini della notifica a mezzo PEC, dovendosi invece far riferimento al registro PP.AA., istituito dall'art. 16, co. 12 d.l. n. 179/2012.

Tra l'altro, l'art. 14 del DPCM n. 40/2016 – Regolamento sul PAT – indica espressamente che, ai fini delle notificazioni alle Pubbliche Amministrazioni, è necessario fare riferimento al Registro PP.AA.

Tuttavia, ad oggi, il Registro PP.AA. è scarsamente popolato dal momento che molte Pubbliche Amministrazioni non hanno effettuato la comunicazione dei propri indirizzi PEC. Di conseguenza, sebbene esista un registro contenente la quasi totalità degli indirizzi PEC delle Pubbliche Amministrazioni (IndicePA), l'assenza degli stessi sul Registro PP.AA. rende spesso impraticabile la notifica telematica, onerando il difensore di effettuare la notifica con la classica modalità cartacea.

L'art. 11 della l. n. 53/1994 prevede, infatti, che le notificazioni a mezzo PEC eseguite in violazione di quanto previsto dalla stessa legge vadano considerate nulle. Tale sanzione ha rappresentato un forte deterrente per i difensori che, tentati nell'utilizzo di IndicePA, hanno frequentemente optato per la più processualmente sicura notifica cartacea.

L'inefficienza del Registro P.P.A.A. ha pertanto comportato una limitazione nell'utilizzo della notifica PEC, sebbene anche le recenti modifiche dell'art. 25 c.p.a. operate dal D.L. n. 168/2016, indichino che il sistema del PAT ambisca a uno svolgimento telematico del processo in ognuna delle sue fasi, “senza alcuna soluzione di continuità che potrebbe pregiudicare l'efficienza e l'efficacia del sistema complessivamente considerato”, come sottolineato dalla sentenza in commento.

La giurisprudenza amministrativa si è finora dimostrata divisa circa l'utilizzo di indirizzi PEC non estratti da pubblici elenchi rispetto al giudice ordinario.

Emblematica la decisione del TAR Molise che aveva considerato valida la notifica a indirizzo PEC estratto dal sito web dell'Amministrazione, dal momento che la presenza di tale indirizzo sul sito web istituzionale può ingenerare un affidamento nel visitatore e, di conseguenza, rendere scusabile l'errore in cui dovesse incorrere qualora utilizzi tale indirizzo PEC anziché estrarlo dai pubblici elenchi (TAR Molise, Sez. I, ord. 13 novembre 2017, n. 420).

Tale argomento è fondato sulla disciplina del decreto trasparenza d.lgs. n. 33/2013 che, in materia di open government, impone alle P.A. di curare l'aggiornamento, completezza, tempestività, comprensività delle informazioni pubblicate sui siti web istituzionali. Tale disposizione, tuttavia, trova la sua ratio nelle necessità di assicurare la trasparenza dell'azione amministrativa e di fornire dati aggiornati per la loro elaborazione nel paradigma open data.

La decisione del TAR Sicilia, di senso contrario, ricorda infatti che non è possibile utilizzare qualsiasi indirizzo PEC riferibile all'Amministrazione, in ragione degli effetti legali connessi alla ricezione di un atto giudiziale e che impongono, a livello organizzativo, oneri di diversa frequenza nella consultazione della casella di posta elettronica certificata, predisposizione di mezzi e personale idonei, oneri non ricollegabili ad altri recapiti PEC (TAR Sicilia, Sez. III, sent. 13 ottobre 2017, n. 2401).

Inoltre, lo stesso giudice amministrativo, richiamata una diversa pronuncia del TAR Basilicata, afferma che non si può ravvisare l'applicabilità dell'istituto dell'errore scusabile, dal momento che nessuna incertezza su questioni di diritto o gravi impedimenti di fatto sussistono sulla normativa che individua i pubblici registri dai quali estrarre gli indirizzi PEC validi.

Infatti, come precisato dal TAR Basilicata, anche se il sito web dell'Amministrazione riporta un indirizzo PEC ad essa riferibile, l'onere di verificare la sua utilizzabilità ai fini del giudizio incombe sulla parte ricorrente (TAR Basilicata, Sez. I, sent. 21 settembre 2017, n. 607).

Più recentemente, il TAR Napoli ha invece concesso la rimessione in termini al ricorrente per effettuare nuovamente la notifica dal momento che, secondo il giudice partenopeo, la Pubblica Amministrazione inadempiente circa l'obbligo di comunicazione del proprio indirizzo PEC al Ministero della Giustizia ai fini dell'inserimento nel Registro P.P.A.A. non potrebbe trarre giovamento processuale con la conseguenza che l'utilizzo dell'Indice PA dovrebbe essere considerato in buona fede (TAR Campania, Sez. VIII, ord. 15 marzo 2018, n. 1653).

La sentenza in commento del Consiglio di Stato interviene in questo contesto di incertezza anche giurisprudenziale sull'utilizzabilità dell'IndicePA ai fini della notificazione telematica.

Tra i vari argomenti addotti dai giudici di Palazzo Spada, di particolare pregio è quello sistematico secondo cui è necessario assicurare lo svolgimento efficiente ed efficace del processo amministrativo telematico come processo interamente digitale. La recente riforma dell'art. 25 c.p.a. ad opera del d.l. 168/2016 ha infatti introdotto il c.d. domicilio digitale ma depotenziato la rilevanza del domicilio fisico.
Inoltre, anche il Consiglio di Stato ritiene che la Pubblica Amministrazione non possa “trincerarsi” dietro il disposto normativo che prevede uno specifico elenco da cui trarre gli indirizzi PEC ai fini della notifica degli atti giudiziari, specialmente nel caso di IndicePA, inizialmente considerato registro pubblico al pari del registro generale degli indirizzi elettronici e del Registro P.P.A.A..
L'affidamento riposto nell'IndicePA, dovuto anche alla sua “storia”, configurerebbe lo stesso come un pubblico elenco in via generale e per tale motivo pienamente utilizzabile ai fini delle notifiche a mezzo PEC.

La vicenda dell'utilizzabilità dell'IndicePA ai fini dell'estrazione di indirizzi PEC è trasversale tra i vari processi telematici.

Infatti, la rimozione di IndicePA dall'elenco dei pubblici registri ha determinato incertezza anche giurisprudenziale sulla sua utilizzabilità nel processo amministrativo telematico quanto nel processo civile telematico. IndicePA è invece pienamente utilizzabile nel processo tributario telematico e citato nel Decreto del Presidente della Corte dei conti n. 98/2015 recante le regole tecniche del processo contabile telematico.

Il commento del Consiglio di Stato ha, quindi, il pregio di affrontare in modo concreto la vicenda, che determina non poca difficoltà al professionista che presti il proprio patrocinio nelle varie giurisdizioni. Infatti, la mancanza di sistematicità e di coordinazione tra i vari processi telematici fa sì che ciò che è pienamente valido in un processo diventi fonte di nullità nell'altro.
IndicePA è emblematico di tale problema, che ancora oggi non trova alcuna soluzione per mano del legislatore.

D'altra parte, l'intervento del Consiglio di Stato ancora una volta non tiene conto della giurisprudenza già consistente su analoghi problemi (anzi: sulle medesime disposizioni) già affrontati dalla Corte di Cassazione nel processo civile telematico.

La Corte di Cassazione ha infatti recentemente affermato l'inutilizzabilità di IndicePA ai fini dell'effettuazione di notifiche di atti giudiziari, con interpretazione rigorosa dell'art. 16-ter del citato d.l. n. 179/2012 (Cass., civ., 9 giugno 2017, n. 14523).

È invece ormai noto il provvedimento del Tribunale di Milano che ha invece ammesso la notifica eseguita tramite IndicePA sulla scorta dell'argomento per cui l'elencazione dei pubblici registri non è esclusiva e tassativa ma è fondata sulla pubblica riconducibilità dell'indirizzo al soggetto (Trib. Milano, sez. V, 8 dicembre 2016).

In attesa di un intervento normativo, ormai improbabile, non c'è che sperare almeno in una direzione maggiormente coordinata della giurisprudenza nell'interpretazione di norme che hanno effetti su diversi processi telematici.