Come si verifica la congruità di una offerta anomala in caso di accordo quadro?

Come effettuare la verifica di congruità di una offerta anomala in caso di accordo quadro, quindi in assenza di precisa quantificazione dei lavori?

Prima di fornire una risposta al quesito in esame, è necessario formulare, sia pur sinteticamente, alcune precisazioni di carattere generale sul procedimento di verifica dell'anomalia.

Il procedimento di verifica dell'anomalia dell'offerta, disciplinato dall'art. 97 del d.lgs. 50 del 2016 all'art. 97, è finalizzato:

• da un lato, a garantire l'affidabilità dell'operatore economico, al fine di evitare che offerte eccessivamente basse espongano l'amministrazione al rischio di prestazioni di scarsa qualità;
• dall'altro, a tutelare la libera concorrenza nel mercato.

Tale procedimento è retto dal principio del contradditorio, in modo da garantire un confronto tra l'amministrazione e il concorrente, al quale è riconosciuta la possibilità di illustrare la sostenibilità economica della sua offerta.

Il principio del contraddittorio, però, non può essere enfatizzato fino al punto da far assumere al contraddittorio procedimentale e ad ogni possibile momento di confronto o di chiarimento una funzione anticipatoria e vincolante del giudizio finale comportante l'obbligo di piena corrispondenza tra giustificazioni richieste e ragioni di anomalia.

Secondo principi elaborati da ormai costante giurisprudenza, le esigenze di trasparenza e di tutela del concorrente, infatti, vengono assicurate attraverso una motivazione posta a fondamento del giudizio conclusivo espresso sull'offerta anomala, che renda nella sostanza comunque percepibile la ragione del mancato accoglimento delle deduzioni difensive del privato.

Con riguardo all'oggetto della verifica si precisa che l'amministrazione, chiamata a valutare ed escludere offerte eccessivamente basse, deve analizzare l'offerta nella sua globalità, sebbene attraverso l'esame analitico di sue componenti.

Il giudizio sull'anomalia ha, dunque, natura globale e sintetica circa la serietà o meno dell'offerta nel suo insieme; non ha, infatti, per oggetto la ricerca di ipotetiche inesattezze parziali dell'offerta economica ma è finalizzato ad accertare se quest'ultima – nel complesso – sia attendibile e, dunque, se dia serio affidamento circa la corretta esecuzione dell'appalto (cfr. Cons. St., Sez. V, 30 marzo 2017 n. 1465).

Occorre però precisare che i criteri di verifica della congruità dell'offerta nel caso di un accordo quadro basato su una offerta ad un unico ribasso sono differenti rispetto a quelli utilizzati per l'appalto di lavori "classico".

Nel caso di un accordo-quadro basato su di una offerta ad unico ribasso non è corretto, infatti, sia tecnicamente che giuridicamente, valutare la congruità dell'offerta con criteri cristallizzati per l'appalto “classico” poiché nell'accordo quadro non vi è alcuna certezza ex ante in ordine alla quantità di prodotti e lavori che nel tempo dovranno essere acquisiti.

Mentre, per l'appalto di lavori classico, essendo presente a monte sia il progetto, sia il relativo computo metrico che permette di definire ab origine le quantità di ogni singolo materiale e della manodopera necessaria, è possibile operare delle "compensazioni" sul risultato ottenuto moltiplicando il prezzo per la quantità dei singoli materiali; diversamente, nell'ipotesi dell'accordo-quadro, la verifica delle offerte si deve basare su un giudizio meramente prognostico in merito alle quantità dei materiali da utilizzare, alla manodopera necessaria e alla maggiore produttività di talune attrezzature; tenuto conto cioè che queste evenienze non sono conosciute, né conoscibili (cfr. Tar Puglia, sez. II, 22 agosto 2017 n. 932).