Reati tributari e misure di prevenzione patrimoniali: il letto di Procuste della giurisprudenza italiana

Il sequestro e la confisca di prevenzione, attualmente disciplinati rispettivamente dagli artt. 20 e 24 del D.Lgs. 6settembre 2011, n. 159 (c.d. codice antimafia), sono misure ablatorie patrimoniali applicate a prescindere da una previa condanna in sede penale, aventi ad oggetto beni presuntivamente (secondo un canone di ragionevolezza che verrà di seguito esplicitato) frutto o reimpiego di attività illecite, nei confronti di due categorie di destinatari (Amplius: S. FINOCCHIARO, La confisca e il sequestro di prevenzione, in Diritto Penale Contemporaneo – Rivista telematica (www.penalecontemporaneo.it), del 19 febbraio 2019; G. FATTORI, Confisca di prevenzione: la pericolosità generica come 'misura temporale', in Diritto Penale Contemporaneo – Rivista telematica (www.penalecontemporaneo.it), del 5 novembre 2018), ovvero:

a) “coloro che debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono abitualmente dediti a traffici delittuosi” (art. 1, lettera a, del D.Lgs. n. 159/2011);

b) “coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose” (art. 1, lettera b, del D.Lgs. n. 159/2011).

Per tali categorie soggettive l'ordinamento fa discendere un giudizio di pericolosità “generica”, distinta da quella “qualificata”, derivante dall'appartenenza – dedotta anche per via indiziaria – del proposto ad un sodalizio criminoso organizzato (Per effetto del rinvio operato dal successivo art. 16, che applica le misure di prevenzione patrimoniali della confisca (art. 24) e del sequestro di prevenzione (art. 20) ai soggetti elencati all'art. 4 del decreto (che, a sua volta rinvia alle categorie soggettive di cui all'art. 1)), imperniando tale sillogismo giuridico sulla “ragionevole presunzione che il bene [oggetto di ablazione, n.d.r.] sia stato acquistato con i proventi di attività illecita” (Così: Cass. SS.UU., 26 giugno 2014- 2 febbraio 2015, n. 4880). Ciò posto, l'applicazione della misura espoliativa in argomento conseguirà al superamento positivo della verifica giudiziale della sproporzione tra il valore dei beni ed il reddito dichiarato o l'attività economica esercitata.

La ratio e la meccanica operativa delle misure prevenzionali, a ben vedere, è condivisa anche da un altro istituto giuridico del nostro ordinamento: la cd. confisca “allargata”, originariamente prevista dall'art. 12 sexies del decreto legge n. 306 del 1992 e recentemente trasfusa nel nuovo art. 240-bis c.p.. Come già rilevato dalla giurisprudenza costituzionale, difatti, la confisca di prevenzione e la confisca allargata, costituiscono species di un unico genus, indentificato nella “confisca dei beni di sospetta origine illecita”, strumento di contrasto alla criminalità lucrogenetica la cui reale vis normativa deriva, principalmente, dal superamento dei limiti di efficacia della confisca penale classica, “limiti legati all'esigenza di dimostrare l'esistenza di un nesso di pertinenza – in termini di strumentalità e derivazione- tra i beni da confiscare e il singolo reato per cui è pronunciata la condanna” (Il riferimento è alla Sentenza Corte Cost., n. 33/2018).

La compatibilità delle misure di prevenzione con l'ordinamento costituzionale italiano, è stata recentemente valutata dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 24/2019 (depositata lo scorso 27 febbraio), a seguito degli orientamenti espressi dalla Grande Camera della Corte Europea dei diritti dell'uomo nella sentenza del 23 febbraio 2017, causa de Tommaso c. Italia.

In particolare, il cuore delle sollevate questioni di legittimità costituzionale era il difetto di precisione delle fattispecie di cui alle lettere a) e b) dell'art. 1 del D. Lgs. 159/2011 nonché, ratione temporis,delle (pressoché) medesime ipotesi previste dai numeri 1) e 2) dell'art. 1 della Legge n. 1423 del 1956, come modificata dalla Legge n. 327/1988 (recante “Norme in materia di misure di prevenzione personale”).

In limine, la Consulta ha ribadito che la presunzione iuris tantum di origine illecita dei beni, che ne giustifica l'ablazione a favore della collettività, non conduce necessariamente – come pur talvolta si è sostenuto – a riconoscere la natura sostanzialmente sanzionatorio-punitiva delle misure in questione, non comportando quindi la sottoposizione delle stesse allo statuto costituzionale e convenzionale delle pene. Tuttavia, pur non avendo lignaggio penale, il sequestro e la confisca di prevenzione incidono pesantemente sui diritti di proprietà e di iniziativa economica, i quali trovano specifica tutela sia a livello costituzionale (artt. 41 e 42 Cost.) sia convenzionale (art. 1 Protocollo addizionale CEDU). Esse dovranno, pertanto, soggiacere alle garanzie cui la Costituzione e la stessa CEDU subordinano la legittimità di qualsiasi restrizione ai diritti in questione, vale a dire la diretta previsione legislativa della sanzione, in guisa da consentire ai destinatari della norma di prevederne la futura applicazione, nonché la sua stretta necessarietà e proporzionalità rispetto ai legittimi obiettivi perseguiti dall'ordinamento.

Posti tali parametri di legittimità costituzionale e convenzionale (scilicet: la previdibilità, la necessarietà e la proporzionalità della norma rispetto alla privazione del diritto di proprietà del proposto), la Consulta ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della prima ipotesi di pericolosità “generica” prevista dall'ordinamento italiano, nella parte in cui tale requisito è collegato ai “traffici delittuosi” di cui vivrebbe il proposto.

Tale locuzione, infatti, della quale convivono diverse accezioni elaborate dalla Corte di Cassazione (Ex plurimis vedasi sentenze Cass. n. 53003/2017 e n. 11846/2018), non sarebbe in grado di selezionare i delitti la cui commissione possa costituire il ragionevole presupposto per un giudizio di pericolosità del potenziale destinatario della misura: esigenza, quest'ultima, sul cui rispetto ha richiamato non solo la Corte EDU nella sentenza de Tommaso c. Italia, ma anche – e assai prima – lo stesso Giudice delle Leggi nella sentenza n. 117 del 1980. La vaghezza di una formulazione già geneticamente incerta come “traffici delittuosi” non consentirebbe, difatti, di prevedere ragionevolmente l'applicazione della misura sanzionatoria in esame, né a tal fine può sopperire l'intervento ermeneutico della giurisprudenza di nomofilachia che, al più, può atteggiarsi quale “posterius incaricato di scrutare nelle eventuali zone d'ombra, individuando il significato corretto della disposizione nell'arco delle sole opzioni che il testo autorizza e che la persona può raffigurarsi leggendolo” (Cfr. Sentenza Corte Cost., n. 115/2018. Analogamente la medesima Corte aveva sostenuto, in altro frangente della sua produzione, come “l'esistenza di interpretazioni giurisprudenziali costanti non valga, di per sé, a colmare l'eventuale originaria carenza di precisione del precetto penale” (Sentenza Corte Cost., n. 327/2008). Concordemente la Corte di Strasburgo ha ritenuto che le disposizioni in parola non soddisfino gli standard qualitativi – in termini di precisione, determinatezza e prevedibilità – che deve possedere ogni norma che costituisca la base legale di un'interferenza nei diritti della persona riconosciuti dalla CEDU o dai suoi protocolli).

In tal senso, le misure di prevenzione patrimoniali la cui applicazione si radichi nel presupposto di cui alla lett. a) del primo comma dell'art. 1 del D. Lgs. n. 159/2011 violano la garanzia convenzionale di cui all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, posto a presidio del diritto di proprietà, traducendosi – in Italia – in un insanabile contrasto con l'art. 117 e 42 della Carta Costituzionale.

A stretto rigore, la sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale della lettera a) del primo comma dell'art. 1 del D.Lgs. n. 159/2011 non interessa quelle ipotesi in cui il proposto rivesta lo status di evasore fiscale cd. seriale, cui tipicamente si ricollega la seconda ipotesi della norma in parola, afferente ai soggetti ritenuti abitualmente vivere di proventi derivanti da attività delittuose, ritenuta dalla Consulta aderente al diritto convenzionale della CEDU.

La categoria dei soggetti che “abitualmente vivono di attività delittuosa” è stata, infatti, oggetto di un'interessante interpretazione “tassativizzante” della giurisprudenza di legittimità domestica, che ha attribuito alla fattispecie normativa la necessaria determinatezza, indispensabile (per quanto detto) a consentire un giudizio prognostico dei consociati sulle conseguenze dei propri comportamenti, in ossequio ai dettami convenzionali della CEDU e della costituzione. Tale ricostruzione può ben essere utilizzata quale traccia argomentativa al fine di valutare la coerenza tra la disciplina delle misure di prevenzione patrimoniali e l'attuale architettura penal-tributaria italiana in riferimento alla figura – di elaborazione pretoria – del cd. evasore fiscale seriale.

Di tale figura, nel prosieguo, verranno scandagliate le principali caratteristiche ed insidie applicative.

Iniziando con l'aggettivo “delittuoso” prescritto dalla normativa in esame, la consolidata giurisprudenza di legittimità ha da tempo precisato come l'attività del proposto debba caratterizzarsi in termini di “delitto” e non di un qualsiasi illecito (Cfr. Cass., Sez. I, 19 aprile 2018 – 3 ottobre 2018, n. 43826): in tal modo è escluso che il mero status di “evasore fiscale” sia sufficiente a fondare la misura di prevenzione, ben potendo l'evasione tributaria consistere anche in meri illeciti amministrativi (Ex multis: Cass., Sez. V, 6 dicembre 2016 – 9 febbraio 2017, n. 6067; Cass. Civ., sez. VI, 21 settembre 2017 – 21 novembre 2017, n. 53003).

Circa l'impossibilità di annettere un'automatica inferenza tra evasione fiscale e misure di prevenzione, la giurisprudenza della Suprema Corte ha fatto recentemente un passo in avanti, in rapporto alla qualificazione tipologica del reato penal-tributario posto in essere, valorizzando il profilo della fraudolenza che connota talune delle fattispecie di cui al D.Lgs. n. 74/2000. Sullo specifico punto, infatti, si deve richiamare quanto chiosato dalla Corte di Cassazione con la recente sentenza n. 53003, depositata il 21 novembre 2017 (c.d. Sentenza D'Alessandro), ove i giudici di legittimità hanno puntualizzato come i reati di natura tributaria possano certamente fungere “da presupposto di operatività della cosiddetta pericolosità generica, a condizione, tuttavia, che vi sia consapevolezza dei problemi che il relativo accertamento comporta”. Nel merito, i giudici si soffermano su quelle fattispecie, di cui al D. Lgs. n. 74/2000, connotate da profili di maggior rilevanza criminale (gli artt. 2 e 3) che, precisano, sovente costituiscono “manifestazione di gravi perturbamenti e/o alterazioni del mercato dei beni e dei servizi” o – parimenti – sintomatiche di abitualità della condotta criminale, come l'emissione di fatture inesistenti, ovvero l'occultamento e la distruzione di scritture contabili (i cc.dd. “reati ostacolo”) (Sul tema si rimanda al rapporto “Le misure di prevenzione patrimoniale di cui alla normativa antimafia” della Scuola di Polizia Economico-Finanziaria della Guardia di Finanza (ottobre 2018)).

Detto altrimenti, la Suprema Corte afferma come il mero status di evasore fiscale non risulti ex se sufficiente ai fini del giudizio di pericolosità generica che legittima l'applicazione della confisca di prevenzione. Se, infatti, negli illeciti connotati da fraudolenza (viz. artt. 2, 3, 8 e 10-quater, comma 2 ed 11 del Decreto n. 74/2000) è possibile “ritenere che il soggetto responsabile viva abitualmente dei relativi proventi, complessivamente considerati, determinandosi quella sorta di tendenziale confusione tra patrimonio di origine lecita e incrementi derivanti da condotte illecite di evasione tributaria”, negli altri casi, vi è la necessità di “verificare se in occasione del procedimento penale o a seguito della procedura conciliativa, l'imposta evasa o il suo importo equivalente siano stati comunque […], effettivamente recuperati, in caso negativo non ricorrendo perciò tale ostacolo concettuale alla possibilità di ritenere l'evasore fiscale seriale socialmente pericoloso”.

Circa l'avverbio “abitualmente”, utilizzato dalla lettera b) dell'art. 1, primo comma, del D. Lgs. 159/2011, la giurisprudenza ha chiarito come esso presupponga una “realizzazione di attività delittuose […] non episodica, ma almeno caratterizzante un significativo intervallo temporale della vita del proposto” (Cass. n. 31209/2015), in modo che si possa “attribuire al soggetto proposto una pluralità di condotte passate” (Cass. Sez. I, 15 giugno 2017 – 9 gennaio 2018, n. 349), talora richiedendosi che esse connotino “in modo significativo lo stile di vita del soggetto, che quindi si deve caratterizzare quale individuo che abbia consapevolmente scelto il crimine come pratica comune di vita per periodi adeguati o comunque significativi” (Cass. Sez. II, 19 gennaio 2018 – 15 marzo 2018, n. 11846). Sul punto, preme evidenziare la specificità del reato tributario, quale illecito a consumazione istantanea, ovvero il cui perfezionamento avviene solo con lo spirare dei termini previsti per la presentazione della dichiarazione dei redditi annuale.

Il riferimento ai “proventi” di attività delittuose è stato costantemente interpretato dalla Suprema Corte nel senso di richiedere “la realizzazione di attività delittuose che […] siano produttive di reddito illecito” e dalla quale sia scaturita un'effettiva derivazione di profitti illeciti (Cass. Civ., n. 31209/2015.). Sul punto non possono non richiamarsi i principi ermeneutici sanciti da altra sentenza degli ermellini, a Sezioni Unite, depositata il 29 luglio 2014, n. 33451 (cd. Sentenza Repaci), in base ai quali:

1. l'evasione fiscale, indipendentemente dai suoi riflessi penali, è sempre un'attività illecita;
2. i redditi non dichiarati, pur se prodotti a seguito dello svolgimento di attività legali, non possono mai essere presi in considerazione ai fini della dimostrazione della coerenza del patrimonio posseduto;
3. la provvista finanziaria formatasi per effetto della mancata denuncia all'Erario costituisce sempre un provento ottenuto illegalmente;

Tale orientamento ha trovato, inoltre, ingresso nel Codice Antimafia nel nuovo art. 24, ove viene chiarito che “in ogni caso il proposto non può giustificare la legittima provenienza dei beni adducendo che il denaro utilizzato per acquistarli sia provento o reimpiego dell'evasione fiscale”.

In ultimo, inerentemente agli “elementi di fatto” da cui si inferisce il giudizio di pericolosità sociale “generica” del proposto, la Consulta ha chiarito che gli stessi non sono riducibili a “meri indizi”, dal momento che la locuzione utilizzata va considerata volutamente diversa e più rigorosa di quella utilizzata dall'art. 4 del D.Lgs. n. 159/2011 per l'individuazione delle categorie di cd. “pericolosità qualificata”, dove si parla di “indiziati” (Cass. n. 43836/2018 e n. 53003/2017). Non sarebbe, pertanto, idonea a configurare un valido “elemento di fatto” l'esistenza di una sentenza di proscioglimento nel merito, salvo ipotesi eccezionali, occorrendo – al contrario – un pregresso accertamento in sede penale, come ad esempio una sentenza di condanna oppure una sentenza di proscioglimento per prescrizione, amnistia o indulto che contenga in motivazione un accertamento della sussistenza del fatto e della sua commissione da parte del proposto ( Cass. n. 11846/2018; n. 53003/2017 e n. 31209/2015).

Operata l'actio finium regundorum delle condotte di evasione fiscale rilevanti ai fini dell'applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale, si richiamano – brevemente– le disposizioni operative diramate in materia dal Comando Generale della Guardia di Finanza ai Reparti dipendenti, mediante la Circolare n. 1/2018 del (recante “Manuale operativo in materia di contrasto all'evasione e alle frodi fiscali”).

Sul tema, l'Amministrazione finanziaria militare dispone apertis verbis che “(…) l'accertamento della pericolosità implica, […] , un giudizio globale sulla pericolosità del proposto, alla cui formazione concorrono, […], in primis, i precedenti penali e fiscali, specie se confluiti in provvedimenti giudiziari o di accertamento e riscossione, ma anche, a latere, tutta una serie di ulteriori comportamenti (anche penalmente irrilevanti), purtuttavia sintomatici, unitamente ad altri elementi ed opportuni riscontri, della pericolosità sociale del soggetto” (Circolare Guardia di Finanza, nr. 1/2018, Vol I, Parte II, Cap. 4, Par. 4, pagg. 280 e segg).

Ciò posto, conclude la citata circolare, appare possibile valorizzare anche le condotte di evasione non più aggredibili sul piano amministrativo, a causa dell'intervenuta decadenza dei termini dell'accertamento.

Si tratta, a ben vedere, di una disposizione operativa che dovrà necessariamente, alla luce dell'esaminata pronuncia della Consulta, trovare il costante suffragio – nel caso concreto – della giurisprudenza di merito, nella sua (in)solita funzione di eterointegrazione normativa di una disposizione dai contorni mobili e basculanti, ma dal contenuto dirompente, come quella delle misure di prevenzione patrimoniali.