Il Servizio Scolastico Integrato è un servizio di interesse generale, espletabile attraverso il modello della società mista

Il caso. Il punto controverso affrontato nella sentenza concerne la possibilità per un ente locale di indire una gara a doppio oggetto per la scelta del socio privato e per l'affidamento del servizio scolastico integrato a società mista pubblico privata.

L'obiettivo perseguito dall'Amministrazione con l'affidamento unitario alla società mista è da rintracciare in un risparmio dei costi in virtù dello svolgimento, da parte di un medesimo operatore, di un nucleo di attività funzionali all'attività scolastica (si pensi ai servizi di assistenza al trasporto scolastico, a quelli di pulizia, ai piccoli interventi manutentivi, etc.).

Premessa. Giova premettere che l'art. 4 del d.lgs. 19 agosto 2016 n. 175 (c.d. Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), contempla, al comma 1, il generale divieto per l'Amministrazione di costituire, direttamente o indirettamente, società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, ovvero di acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali società.

Al comma successivo, invece, si statuisce che il ricorso al modulo societario è ammissibile in una serie di casi, tra i quali, però, non compare espressamente il servizio scolastico integrato.

Ad avviso del Collegio, il servizio scolastico integrato, quale servizio unico di supporto al regolare funzionamento delle strutture scolastiche, è da considerare “servizio di interesse generale” ai sensi dell'art. 4 comma 2 d.lgs. n. 175/2016 e, pertanto, suscettibile di essere espletato attraverso il modello della società mista in forza del combinato disposto degli artt. 4 comma 2, lett. c) e 17 del suddetto Testo Unico.

Il servizio è infatti composto da una serie omogenea di attività, le quali si pongono al servizio dell'attività educativa, rendendola più fruibile ed ottimizzandola.

Il servizio scolastico integrato, ad avviso del TAR, è infatti indubbiamente connotato da rilevanza pubblicistica, «nella parte in cui è rivolto all'utenza rappresentata dagli alunni dei nidi e delle scuole per l'infanzia nonché dei minori che frequentano le scuole elementari e medie inferiori (senza contare i disabili che frequentano le medie superiori e che possono godere del servizio di assistenza al trasporto scolastico)».

Si tratterebbe, in altri termini, di un servizio basato sulla «multidimensionalità del benessere dei fanciulli e dei ragazzi che frequentano gli istituti scolastici».

Sicché il TAR afferma che il servizio pubblico de quo ben rientra nella nozione di servizio di interesse generale fornita dall'art. 2 comma 1 lett. h) del Testo Unico. Anch'esso, infatti, ha ad oggetto «attività di produzione e fornitura di beni o servizi che non sarebbero svolte dal mercato senza un intervento pubblico o sarebbero svolte a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che le amministrazioni pubbliche, nell'ambito delle rispettive competenze, assumono come necessarie per assicurare la soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento, così da garantire l'omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale, ivi inclusi i servizi di interesse economico generale».

Peraltro, muovendoci in una prospettiva eurounitaria, non può trascurarsi che lo stesso art. 14 TFUE rimetta agli Stati membri (e, nel caso di specie all'ente locale) la definizione concreta della nozione di SIEG. L'unico limite che rileva è che tali servizi funzionino in base ai principi e alle condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti.

In definitiva, si legge nella sentenza, la scelta, politica prima ancora che giuridica, di sussumere il servizio scolastico integrato nell'ambito della categoria del servizio di interesse generale non soltanto è legittima, ma è altresì coerente con l'obiettivo dell'Amministrazione di garantire continuità nella fruizione ed universalità della prestazione, preservandone lo standard qualitativo.

Il TAR, infine, non trascura che già l'AGCM, in un suo parere (reso in data 6 luglio 2018), ha chiarito che, quand'anche il valore della gara a doppio oggetto sia di entità non trascurabile, non si possa escludere la legittimità, perfino sotto il profilo concorrenziale, di un tale affidamento unitario data l'interconnessione operativa dei servizi da svolgere e le sinergie ricavabili dalla gestione combinata degli stessi da parte di un'unica società mista; anche in considerazione dei significativi vantaggi economici e gestionali che si possono ottenere mediante il ricorso al partenariato pubblico-privato istituzionale. Infatti, il modello negoziale di svolgimento delle attività in parola consentirebbe la prestazione di un servizio di interesse generale con allocazione del rischio operativo in capo al partener privato, in una cornice contrattuale di natura concessoria non assimilabile ad un mero appalto di servizi.

In conclusione il giudice amministrativo evidenzia come il ricorso ad una soluzione organizzativa quale è la società mista deve essere caratterizzato non dall'assoluta indispensabilità rispetto ai fini istituzionali dell'Amministrazione, bensì trattasi di una “necessità relativa”, nel senso di maggiore idoneità ad assolvere al compito pubblicistico di fornire un servizio più adeguato e a condizioni economiche più favorevoli rispetto alla ordinaria modalità di esternalizzazione.

In più, si sottolinea come il requisito del “vincolo di scopo” debba intendersi in senso tanto più elastico quanto più ci si allontani da quelli che sono i compiti essenziali dell'ente e ci si collochi, invece, nell'ambito dei servizi pubblici (in particolare, quelli di carattere sociale): in tali casi si riespande con maggior vigore la libertà (auto)organizzativa dell'Amministrazione, potendo essa adottare il modulo operativo migliore per l'offerta della prestazione.