Sea Watch 3 e il difficile bilanciamento tra obblighi internazionali e istanze di sicurezza pubblica nelle operazioni di soccorso dei migranti in mare

La vicenda della nave Sea Watch 3 si inserisce nella recente e assai discussa storia del contrasto alle ONG che praticano il soccorso dei migranti nelle acque internazionali del mediterraneo prospicienti la Libia e che tentano l'approdo nei porti siciliani ritenuti “porti sicuri”. Come noto fin dalla vicenda che interessò la nave Diciotti circa un anno fa, al fine di contrastare i c.d. “taxi del mare”, il Governo italiano ha varato la politica dei “porti chiusi” recentemente inasprita con l'emanazione del decreto sicurezza bis proprio negli stessi giorni in cui si svolgeva la vicenda che ha dato origine al provvedimento in commento. Carola Rackete, cittadina tedesca comandante della Sea Watch 3 battente bandiera olandese, con il suo carico di migranti soccorsi nella zona S.A.R. libica, invece di approdare al porto di Tripoli o di Tunisi, si è diretta nelle acque territoriali italiane nonostante il divieto notificatogli dalla Guardia di Finanza e, dopo un'attesa di qualche giorno, il 29 giugno ha forzato il divieto di approdo nel porto di Lampedusa. In occasione della manovra di attracco alla banchina, la nave urtava una motovedetta della Guardia di Finanza, ormeggiata al fine di impedirne l'attracco, che veniva compressa tra la Sea Watch 3 e la banchina stessa. Per questo motivo la donna è stata arrestata e collocata agli arresti domiciliari, fino all'udienza di convalida fissata avanti il GIP del Tribunale di Agrigento, a seguito della quale l'arresto non è stato convalidato. Due erano i reati contestati: l'art. 1100 cod. nav. per avere compiuto atti di resistenza e violenza nei confronti della motovedetta - ritenuta nave da guerra – e l'art. 337 c.p. per avere usato violenza nei confronti dei finanzieri mentre commettevano atti di polizia marittima, consistenti nell'impedire l'approdo al molo. Quanto al primo reato, l'arresto non è stato convalidato perché il natante della GdF non è stato ritenuto nave da guerra in quanto operante nelle acque territoriali, mentre per il delitto di resistenza a P.U. il Giudice ha ritenuto che la condotta fosse scriminata per avere l'indagata agito nell'adempimento del dovere di porre in salvo le vite umane.

Pur nella piena consapevolezza della forte valenza politica, di stretta e drammatica attualità, che assumono vicende come quella in esame, si ritiene necessario fornire un contributo tecnico alla discussione, lasciando in disparte valutazioni di merito proprie del dibattito politico, che sovente prescinde dal discorso giuridico.

L'ordinanza in commento apre con un preambolo in cui si richiamano sinteticamente le norme – vincolanti per l'Italia – relative alle operazioni di soccorso in mare. Tale approccio non è casuale, essendo volto a contestualizzare le condotte nell'ambito della più vasta tematica dei soccorsi, in luogo di una valutazione atomistica dei fatti contestati, perché è in quello specifico contesto che questi debbono essere esaminati.

Prendendo le mosse dall'art. 10, comma 1, Cost. – a mente del quale l'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute – il provvedimento in esame evidenzia il carattere sovraordinato degli obblighi internazionali, ex art. 117, comma 1, Cost., rispetto alle norme interne. Tale premessa è rilevante con riferimento all'applicazione delle disposizioni di nuovo conio di cui all'art. 1d.l. 53/2019 che, introducendo il comma 1-ter nel corpo dell'art. 11, d.lgs. 286/1998, consente al Ministro dell'interno (di concerto con il Ministro dei trasporti e informando il Presidente del Consiglio dei Ministri) di esercitare la facoltà di limitare o vietare l'ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale per motivi di ordine e sicurezza pubblica.

Vengono dunque considerate tre convenzioni, tutte ratificate e rese esecutive in Italia: la Convenzione delle Nazioni unite sul diritto del mare di Montego Bay del 1982, il cui art. 98 impone al Comandante di una nave di prestare assistenza e soccorso a chiunque si trovi in pericolo; analogo obbligo è prescritto anche dalla Convenzione Solas, firmata a Londra nel 1974; e, soprattutto, la Convenzione SAR sulla ricerca e soccorso in mare, adottata ad Amburgo nel 1979, che fonda sul principio di collaborazione internazionale tale attività non escludendo che unità navali di diversa bandiera intervengano nelle aree di competenza di un singolo Stato, in caso di imminente pericolo per le vite umane. L'insieme di queste norme tende a limitare la sovranità degli Stati nella regolamentazione dei flussi di ingresso nei loro territori, operando come un limite che gli Stati stessi si impongono dal momento della ratifica degli strumenti convenzionali.

Infine, l'ordinanza del GIP agrigentino richiama il disposto dell'art. 10-ter d.lgs. 286/1998, recante Disposizioni per l'identificazione dei cittadini stranieri rintracciati in posizione di irregolarità sul territorio nazionale o soccorsi in operazioni di salvataggio in mare che, tra l'altro, impone l'invio presso i centri di crisi (creati dalla norma stessa, i c.d. hotspot, tra i quali figura il centro di Lampedusa) di tutti gli stranieri soccorsi in mare per le esigenze di soccorso, prima accoglienza e identificazione, norma vincolante per le autorità statuali e per le ONG che riguarda tutti gli stranieri che abbiano fatto ingresso irregolare nel territorio dello Stato.

È in questo contesto normativo che, secondo il GIP, deve essere valutata la legittimità dell'arresto di Carola Rackete.

È interessante notare che, mentre la dottrina di settore ha sviluppato forti critiche a proposito dell'approccio hotspot, fondamentalmente perché si verifica una privazione della libertà personale dei migranti (almeno fino alla loro completa identificazione) priva di base giuridica e di controllo giurisdizionale, il Giudice valorizza in chiave positiva tale procedura, almeno sotto il profilo dell'obbligo di prestare soccorso, a terra e in un porto sicuro, ai migranti salvati in mare.

Tutta la vicenda che ha visto coinvolta la Sea Watch 3 è dettagliatamente narrata nella comunicazione della notizia di reato della Guardia di Finanza, seguendo un criterio cronologico così sinteticamente riassumibile:

- il 12.6.2019 la nave Sea Watch 3, battente bandiera olandese, avuta conoscenza di una situazione di distress da parte di un velivolo che effettuava monitoraggio in mare, soccorre 53 persone in zona SAR libica, dopo avere segnalato la situazione ai centri di coordinamento maltese, italiano, olandese e libico, e nonostante la Guardia costiera libica avesse dichiarato di assumere il coordinamento dell'evento. La motovedetta libica giungerà sul posto a salvataggio avvenuto ad opera del natante ONG;

- nonostante il centro di coordinamento libico avesse indicato come POS (porto sicuro di sbarco) il porto di Tripoli, la comandante della Sea Watch 3 si rifiutava di considerare la Libia un porto sicuro, chiedendo un porto alternativo o il trasbordo dei migranti su altra unità navale;

- peraltro, il centro di coordinamento italiano si dichiarava incompetente ad indicare un POS alternativo in quanto il soccorso era avvenuto in zona SAR libica;

- il giorno successivo, il Ministero dell'interno con e-mail notificava alla motonave l'obbligo di rivolgersi al centro di coordinamento libico, intimando di non entrare nelle acque territoriali italiane perché l'ingresso sarebbe stato pregiudizievole per l'ordine pubblico e considerato passaggio non inoffensivo nelle acque territoriali. È utile sottolineare che la GdF dia atto che i porti sicuri, geograficamente più vicini all'evento di salvataggio, fossero le coste italiane o quelle maltesi;

- il 14 giugno veniva pubblicato il d.l. n. 53/2019 recante, al capo 1, Disposizioni urgenti in materia di contrasto all'immigrazione illegale e di ordine e sicurezza pubblica e, il giorno successivo, ai sensi dell'art. 1 di tale decreto, veniva formalizzato il provvedimento a firma del Ministro dell'interno il divieto di ingresso, transito e sosta della nave Sea Watch 3 nel mare territoriale nazionale;

- nel frattempo alcuni migranti necessitanti di cure venivano trasbordati a terra tramite una motovedetta della Capitaneria di porto, mentre la nave sostava ancora in acque internazionali e continuava a richiedere al centro di coordinamento italiano l'indicazione di un porto sicuro in Italia;

- solo il successivo 26 giugno la motonave si dirigeva verso le acque territoriali italiane, incurante dell'intimazione dell'alt e dell'invito a lasciare le acque territoriali formulato da due motovedette militari: la comandante invocava lo stato di necessità;

- giunta di fronte al porto di Lampedusa la nave rallentava il moto in attesa di ricevere informazioni su dove ormeggiare, mentre militari italiani salivano a bordo per effettuare controlli, assumere informazioni circa i migranti trasportati ed eseguire un provvedimento di perquisizione e sequestro disposto dalla Procura della Repubblica che aveva iscritto nel registro degli indagati la capitana Rackete;

- infine, nella notte del 29 giugno, la Sea Watch 3 entrava nel porto di Lampedusa e, in occasione della manovra di ormeggio, urtava una motovedetta della GdF che si era frapposta tra la nave e la banchina per impedirne l'ormeggio, tuttavia il natante militare nell'occasione riusciva a sfilarsi.

- Terminate le operazioni, Carola Rackete veniva tratta in arresto per il reato di cui all' art. 1100 cod. nav. perché, quale comandate della motonave Sea Watch 3, compiva atti di resistenza e violenza nei confronti della motovedetta della GdF, considerata nave da guerra, consistenti nel non avere ottemperato ai ripetuti ordini di fermare il moto e forzando il divieto di ingresso nel porto di Lampedusa, urtando altresì il natante militare; nonché per il reato di cui all'art.337 c.p. per avere usato violenza ai pubblici ufficiali a bordo della motovedetta mentre compivano atti del loro ufficio.

L'ordinanza in questione esamina le dichiarazioni di Carola Rackete congiuntamente al quadro normativo di riferimento sopra cennato.

L'indagata racconta i diciassette giorni a bordo della Sea Watch 3 partendo, ovviamente, dall'operazione di salvataggio effettuata il 12 giugno scorso: trattavasi di un gommone alla deriva, senza benzina, in precarie condizioni, con a bordo oltre 50 persone prive di giubbotti salvagente e di esperienza nautica. Da qui scaturisce l'obbligo, per la Comandante della nave, di prestare soccorso ai naufraghi che versavano in condizione di pericolo ai sensi dell'art. 98 della Convenzione di Montego Bay. Seguiva la richiesta di indicazione di un porto sicuro inviata ai centri di coordinamento dei soccorsi della Libia (essendo il salvataggio avvenuto in zona SAR libica), dell'Olanda (la nave batte bandiera olandese), dell'Italia e di Malta (perché erano le coste più vicine). L'indicazione del porto di Tripoli da parte della Guardia costiera libica è stata volutamente disattesa perché non costituente un porto sicuro, attese le innumerevoli violazioni dei diritti umani accertate in Libia, conformemente alle raccomandazioni del Commissario per i diritti umani del Consiglio d'Europa nonché da plurime decisioni dell'autorità giudiziaria italiana (ex multis sentenza GUP Trapani 23 maggio 2019, che ha riconosciuto l'esimente della legittima difesa nei confronti di un gruppo di migranti che si erano ribellati, con la minaccia dell'uso della forza, per impedire il loro rimpatrio in Libia da parte di una nave commerciale che li aveva soccorsi in mare). A questo proposito, è opportuno precisare che - secondo la Convenzione di Amburgo - i naufraghi debbono essere sbarcati nel porto sicuro più vicino e cioè in un luogo dove la loro sicurezza non sia più in pericolo e siano garantite le necessità primarie (vitto, alloggio e assistenza sanitaria). Nemmeno la Tunisia è stata considerata porto sicuro poiché Stato privo di una normativa a tutela dei rifugiati, mentre Malta era più distante rispetto a Lampedusa. Di qui la decisione di dirigersi verso l'isola italiana.

Con il passare dei giorni la tensione a bordo diventava insostenibile e il personale sanitario temeva di non essere in grado di controllare le reazioni dei naufraghi che ormai perdevano fiducia nei confronti dell'equipaggio, stante la logorante situazione di stallo. La comandante assumeva così la decisione di forzare il divieto di attracco e, sollevata l'ancora, si dirigeva al porto di Lampedusa conformemente alla previsione di cui all'art. 10-ter d.lgs. 286/98.

Durante la manovra di ormeggio effettivamente la Sea Watch 3 urtava involontariamente con la propria fiancata quella della motovedetta della GdF già ormeggiata in modo da impedire l'attracco della nave dell'ONG, come peraltro mostrato dai filmati acquisiti agli atti.

Il GIP di Agrigento esclude in radice la ricorrenza del reato di cui all'art. 1100 r.d. 30 marzo 1942, n. 327 (codice della navigazione) che, rubricato Resistenza o violenza contro nave da guerra, punisce con la reclusione da 3 a 10 anni il comandante della nave che commette atti di resistenza o violenza contro una nave da guerra nazionale, perché – aderendo all'interpretazione della norma fornita da Corte cost. sent. n. 35/2000 – le unità della GdF sono da considerarsi navi da guerra solo quando operano fuori dalle acque territoriali ovvero in porti esteri ove non vi sia un'autorità consolare, ipotesi pacificamente non ricorrente nel caso di specie.

Quanto, al reato di cui all'art. 337 c.p., il GIP rileva che l'avere compiuto volontariamente una manovra pericolosa nei confronti dei pubblici ufficiali a bordo della motovedetta integra il reato contestato che, tuttavia, deve ritenersi scriminato per avere l'indagata agito in adempimento del dovere di salvataggio in mare dei naufraghi fino all'approdo in un porto sicuro, come previsto dalle disposizioni dianzi esaminate che costituiscono il parametro normativo di riferimento per individuare il contenuto del dovere.

Né, ad avviso del giudice, può giungersi ad un diverso esito considerando il nuovo comma 1 ter dell'art. 11 d.lgs. 286/98 (entrato in vigore con il d.l. n. 53/2019) che consente al Ministro dell'interno - quale autorità nazionale di pubblica sicurezza - di vietare l'ingresso, il transito o la sosta di navi nel mare territoriale per motivi di sicurezza pubblica (divieto emanato e comunicato alla comandante nel caso in esame), che può essere disposto nel rispetto degli obblighi internazionali vincolanti per lo Stato costiero e limitatamente al carico o scarico di persone in violazione delle leggi sull'immigrazione: situazione che nella vicenda che occupa non ricorre trattandosi di salvataggio in mare avvenuto secondo le citate norme internazionali e nazionali (art. 10-ter d.lgs. 286/1998). Peraltro, l'eventuale violazione di tale divieto è sanzionata in via amministrativa, ai sensi dell'art. 2 del medesimo decreto legge, e non può certo far venir meno l'obbligo di salvataggio in mare e di conduzione dei migranti nei centri hotspot appositamente costituiti.

L'opzione di considerare i natanti della GdF come navi da guerra solo ove si trovino oltre le acque territoriali italiane trova senza dubbio solido fondamento nella giurisprudenza costituzionale. Invero, la citata sentenza n. 35/2000, avente ad oggetto il giudizio di ammissibilità della richiesta di referendum abrogativo di alcune disposizioni dell'Ordinamento del Corpo della Guardia di finanza volto alla sua smilitarizzazione (e concluso per l'inammissibilità del quesito referendario), a riprova del carattere militare di tale Corpo, osserva che i natanti della GdF «quando operano fuori dalle acque territoriali ovvero in porti esteri ove non vi sia un'autorità consolare esercitano le funzioni di polizia proprie delle navi da guerra e nei loro confronti sono applicabili gli artt. 1099 e 1100 del codice della navigazione richiamati dagli artt. 5 e 6, L. 13.12.1956 n. 1409 (Norme per la vigilanza marittima ai fini della repressione del contrabbando dei tabacchi)».

Analogamente, ma con argomenti forse più pertinenti al caso in esame, si è espressa la Corte di cassazione, Sez. VI pen. con la sentenza 24 giugno 2003 n. 34028 osservando che «il reato proprio, previsto dall'art. 1100 cod. nav. a carico del comandante o dell'ufficiale della nave che commette atti di resistenza o violenza contro una nave da guerra nazionale non sussiste per l'espressa disposizione dell'art. 1087 cod. nav. [ secondo cui] alla navigazione interna non si applicano le disposizioni degli artt. 1088 a 1160 del cod. nav. Nè può farsi riferimento all'estensione introdotta dall'art. 6, L. 13.12.1956 (Il capitano della nave nazionale che commette atti di resistenza o violenza contro una unità di naviglio della Guardia di finanza è punito con le pene stabilite dall'art. 1100 cod. nav.) che - ferma la natura di reato proprio del <capitano della nave nazionale> - è circoscritta all'ambito della vigilanza marittima al fine della repressione del contrabbando dei tabacchi e che, come ogni fattispecie incriminatrice, non è suscettibile di incriminazione analogica». (In senso contrario, si è espressa Cass. pen.,Sez. III, sent. 14 giugno 2006, n. 31403, senza però motivare adeguatamente in punto divieto di applicazione analogica di norme incriminatrici e senza considerare la disposizione di cui al citato art. 1087 cod. nav.).

Pare dunque del tutto condivisibile l'operazione ermeneutica del GIP di Agrigento che esclude la qualifica di nave da guerra nazionale della motovedetta della GdF che opera in acque interne, e, conseguentemente, ritiene insussistente il reato di cui all'art. 1100 cod. nav.

Quanto alla scriminante dell'aver l'indagata agito nell'esercizio del dovere di salvare vite in mare e condurle in un porto sicuro - con riguardo alla fattispecie ex art. 337 c.p. - pare evidente la sua fondatezza sia con riferimento alla normativa convenzionale vincolante, ampiamente citata nell'ordinanza in esame, sia avendo riguardo alla lunga e defatigante attesa – ben 17 giorni – cui i migranti sono stati costretti dal Governo italiano, senza l'indicazione di un porto sicuro, che, anzi, ha ostacolato fino all'ultimo lo sbarco occupando la banchina portuale al fine unico di disincentivarlo, e sia, infine, avendo riguardo alla citata disposizione di cui all'art. 10-ter del testo unico immigrazione che, giova ribadirlo, impone l'obbligo di condurre negli appositi centri gli stranieri giunti in Italia a seguito di operazioni di salvataggio. È importante sottolineare che tale previsione obbliga chiunque, senza distinzioni tra operazioni di salvataggio condotte sotto l'egida della Capitaneria di porto o effettuate da navi militari e operazioni condotte da ONG private, non rinvenendosi alcuna disposizione che autorizzi tale distinzione. Non sarà secondario rammentare che nei punti di crisi (hotspot secondo la terminologia dell'UE) debbono essere effettuate le operazioni di rilevamento fotodattiloscopico dei migranti sbarcati (imposte dal regolamento EURODAC) e deve essere assicurata loro adeguata informazione sulla procedura di protezione internazionale, sul programma di ricollocazione in altri Stati membri dell'Unione e sulla possibilità di ricorso al rimpatrio volontario assistito.

È quindi assai dubbio che il quadro normativo di riferimento, cui s'è fatto ampio cenno, possa essere disatteso con un colpo di spugna dell'autorità nazionale di pubblica sicurezza che, a suo insindacabile giudizio, si arroga il diritto di negare l'accesso ai porti italiani dei migranti soccorsi in mare.