Non sono attendibili le offerte economiche prive di utile

Abstract: Costituisce principio consolidato quello per cui un utile pari a zero o un'offerta in perdita rendono ex se inattendibile l'offerta economica e il consentire la presentazione di offerte senza adeguato utile finisce con incidere anche sul sistema della libera concorrenza del mercato, vulnerando altresì l'interesse pubblico a che il soggetto aggiudicatario sia in grado di svolgere adeguatamente la prestazione oggetto del contratto.

Il caso. La questione affrontata nella pronuncia in commento concerne la valutazione circa l' attendibilità o meno di un'offerta presentata da un concorrente con un utile pari a zero o in perdita.

In particolare nel caso di specie il Collegio è chiamato a valutare se in una gara avente ad oggetto l'affidamento del servizio di “Manutenzione delle aree verdi a basso impatto ambientale” , debba essere estromessa dalla procedura la concorrente che ha presentato un'offerta sostanzialmente non conforme a quanto richiesto dalla legge di gara.

Nel caso in esame, in particolare, mentre veniva indicato nell'offerta l'importo massimo - che teneva conto sia del fabbisogno presunto, sia del prezzo unitario a base d'asta- non veniva tenuto in alcun conto il numero dei tagli necessari per mantenere il manto erboso entro l'altezza indicata per ciascuna delle singole lavorazioni come previsto da Capitolato; né, sul punto, la Stazione Appaltante aveva richiesto chiarimenti alla concorrente.

La soluzione. il Collegio accogliendo il ricorso proposto dalla seconda classificata, ha, in primo luogo, ricordato che il giudizio sull'anomalia delle offerte - finalizzato alla verifica dell'attendibilità e serietà della stessa ovvero dell'accertamento dell'effettiva possibilità dell'impresa di eseguire correttamente l'appalto alle condizioni proposte - ha natura globale e sintetica e deve risultare da un'analisi di carattere tecnico delle singole componenti di cui l'offerta si compone, al fine di valutare se l'anomalia delle diverse componenti si traduca in un'offerta "complessivamente" inaffidabile (cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 marzo 2019, n. 1538; Id., sez. V, 3 aprile 2018, n. 2053).

Ciò posto il Tribunale ha inteso ribadire – aderendo ad un consolidato orientamento giurisprudenziale – che non è configurabile una soglia minima al di sotto della quale l'offerta deve essere considerata anomala, poiché anche un utile modesto può comportare un vantaggio significativo per l'impresa anche in termini di qualificazione per essere aggiudicataria di un determinato appalto, e inoltre l'impresa aggiudicataria può, al fine di giustificare la congruità dell'offerta, rimodulare le quantificazioni dei costi e dell'utile indicate inizialmente nell'offerta, purché non ne risulti una modifica degli elementi compositivi tali da pervenire ad una offerta diversa rispetto a quella iniziale e sempre che l'eccessivo ribasso offerto non influisca negativamente sulla corretta esecuzione del servizio secondo standard di qualità e di valutazione dell'effettiva sostenibilità (cfr. Cons. St., sez. V, 12 settembre 2018, n. 5332; Id., sez. VI, 5 giugno 2015, n. 2770).

Ciò posto il Collegio, tuttavia, ha sottolineato che, seppur sia in linea di principio assegnata un'ampia discrezionalità alla Stazione Appaltante nella valutazione delle offerte, nel caso in esame l'Ente aggiudicatore non ha minimamente preso in considerazione le palesi incongruenze rilevate tra l'offerta e quanto previsto dalla lex specialis determinando il possibile rischio di avere un prezzo complessivo che, in via ipotetica, si sarebbe potuto rivelare insufficiente ad eseguire le prestazioni richieste e, quindi, sostanzialmente un'offerta in perdita.

Sul punto il Collegio, ha inteso chiarire che un utile pari a zero o un'offerta in perdita rendono ex se inattendibile l'offerta economica e il consentire la presentazione di offerte senza adeguato utile finisce con incidere anche sul sistema della libera concorrenza del mercato, vulnerando altresì l'interesse pubblico a che il soggetto aggiudicatario sia in grado di svolgere adeguatamente la prestazione oggetto del contratto (cfr. Cons. St., sez. IV, 26 febbraio 2015 n. 963; Id., sez. III, 9 luglio 2014 n. 3492; Id., sez. V, 22 maggio 2012 n. 2977).

In conclusione. Facendo applicazione dei suesposti principi, il Collegio ha sottolineato che lo stesso principio di tassatività delle cause di esclusione va inteso nel senso che l'esclusione dalla gara va disposta anche nel caso in cui siano imposti "adempimenti doverosi" pur senza prevedere espressamente l'esclusione (cfr. Cons. St., sez. V, 17 gennaio 2019, n. 430) ovvero l'offerta del concorrente non sia conforme alle specifiche tecniche fissate dalla lex specialis o che, comunque, presuppongono o comportano che lo svolgimento del servizio venga svolto in maniera non corrispondente a quanto stabilito dalla legge di gara (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 23/01/2019 , n. 131; T.A.R. Lazio, sez. II, 21/05/2019, n. 6250).

Peraltro ,chiarisce il Tribunale, l'inadeguatezza del progetto proposto dall'impresa offerente rispetto ai requisiti minimi previsti dalla stazione appaltante per il contratto da affidare legittimano l'esclusione dalla gara del concorrente e non già la mera penalizzazione dell'offerta nell'attribuzione del punteggio, perché determinano la mancanza di un elemento essenziale per la formazione dell'accordo necessario per la stipula del contratto (cfr. T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 10 gennaio 2019, n. 1).