Discrezionalità del potere della P.A. di suddividere l'appalto in lotti

La fattispecie. L'Università degli studi della Campania Luigi Vanvitelli bandiva una gara per due differenti tipologie di servizio: a) affidamento del servizio di portierato, assistenza alle aule per le strutture con sede in Caserta e b) gestione e manutenzione degli impianti antintrusione e videosorveglianza per le strutture con sede in Caserta; (ii) del relativo disciplinare di gara e del capitolato speciale d'appalto; (iii) della delibera di affidamento della gara, non conosciuta.

L'appalto era suddiviso in tre lotti, ciascuno comprendente entrambi i servizi.

Il giudizio di primo grado. Una concorrente, svolgente la propria attività esclusivamente nel settore della portierato, proponeva ricorso contestando la legittimità, sotto il profilo della ragionevolezza “tecnica”, della concreta articolazione in lotti, che sarebbero sovradimensionati, sia per valore economico che per ambito territoriale, e, soprattutto, in quanto sarebbero relativi ad attività tra loro distinte, così precludendo la effettiva partecipazione alla gara delle piccole e medie imprese operanti nel settore del portierato.

Il T.A.R. accoglieva l'istanza cautelare ex art. 55 c.p.a. e contestualmente chiedeva all'amministrazione di dar conto dell'iter istruttorio svolto, cui la p.A. rispondeva affermando che la propria scelta era volta ad ottenere, per ciascun lotto, un contraente unico e, anche sotto il profilo finanziario, affidabile, a garanzia dell'uniformità del servizio, ma anche della esigenza specifica di formazione degli addetti in materia di sicurezza senza oneri aggiuntivi per l'amministrazione.

L'amministrazione non convinceva però il Collegio, che riteneva “fondato il vizio di violazione dell'art. 51 D. Lgs. 50/2016, sotto il profilo dell'irragionevole sovradimensionamento dei lotti e dell'accorpamento in ciascuno di essi di servizi autonomi”.

La decisione del Consiglio di Stato. Il Consiglio di Stato, adìto dall'Università soccombente in primo grado, ha ritenuto l'appello fondato, affermando che la scelta della stazione appaltante circa la suddivisione in lotti di un appalto pubblico costituisce una decisione normalmente ancorata, nei limiti previsti dall'ordinamento, a valutazioni di carattere tecnico-economico e che, seppure l'art. 51 d.lgs. n. 50-2016 ha mantenuto il principio della suddivisione in lotti al fine di favorire l'accesso delle microimprese, piccole e medie imprese alle gare pubbliche, tuttavia, nel nuovo regime, il principio non risulta posto in termini assoluti ed inderogabili, giacché il principio della suddivisione in lotti può essere derogato, seppur attraverso una decisione che deve essere adeguatamente motivata, ed è espressione di scelta discrezionale sindacabile soltanto nei limiti della ragionevolezza e proporzionalità, oltre che dell'adeguatezza dell'istruttoria, in ordine alla decisone di frazionare o meno un appalto "di grosse dimensioni" in lotti.

Con specifico riferimento ai servizi oggetto della gara (portierato e vigilanza), il Collegio ha osservato che, seppure si tratti di attività distinte e autonome, è innegabile una certa loro correlazione funzionale, nel senso che la difesa attiva si innesta e consegue ad attività di controllo dei luoghi e di segnalazione di situazioni di allarme.

Anche in relazione all'eccessiva estensione dell'ambito territoriale, la Sezione ha rilevato che la pronuncia di primo grado si fonda in realtà su un dato dimensionale astratto (ossia la circostanza che i lotti ricadano all'interno di un intero territorio comunale o addirittura su due diversi comuni), senza tener conto della effettiva dislocazione delle strutture (elemento che concretizza invece il dato economico reale in quanto incidente sui costi dell'attività), che invece, ove correttamente considerato, avrebbe all'opposto dimostrato la congruità del dimensionamento dei lotti.