Covid-19, sospensione delle attività processuali e attività successiva al 23 marzo 2020: prime indicazioni pratiche per i familiaristi

Le norme di riferimento, per la giustizia civile in generale, sono l'art. 1 e l'art. 2 commi 1 e 2. L'art.1, comma 1, prevede il rinvio d'ufficio di tutte le udienze chiamate tra il 8 e il 22 marzo a data successiva al 22 marzo 2020. Trattandosi di un rinvio ex lege è presumibile che non sia necessario alcun provvedimento della Cancelleria, ancorché si tratta di un'attività auspicabile al fine di evitare situazioni di confusione soprattutto per quei procedimenti che potrebbero rientrare (v. infra) nelle deroghe previste all'art. 2, comma 2, lett. g).

L'art. 1, comma 2, prevede poi la sospensione di tutti i termini per il «compimento di qualsiasi atto» e precisa che «ove il decorso abbia inizio durante il periodo di sospensione, l'inizio dello stesso è differito alla fine di detto periodo».

Si è discusso, tra i primi commentatori, se la sospensione dei termini sia applicabile a tutti i procedimenti in corso, oppure, come sembrerebbe dalla piana lettura della norma (il comma 2 si riferisce ai procedimenti di cui al comma 1) solo a quelli che prevedono udienze fissate nel periodo 8-22 marzo 2020.

Il dubbio è stato chiarito dalla relazione illustrativa del d.d.l. 1757 di conversione del d.l. nella parte in cui precisa che l'art. 1, comma 2 è «disposizione di portata generale, riferita a tutti i procedimenti e processi civili e penali pendenti, anche quando non sia fissata udienza nel periodo interessato» e «dispone la sospensione di tutti i termini per il compimento di qualsiasi attività processuale, ivi inclusi gli atti di impugnazione».

L'art. 2 riguarda invece il periodo compreso tra il 22 marzo e il 31 maggio 2020. Al comma 1 prevede che i capi degli uffici giudiziari adottino (previa consultazione con una serie di soggetti istituzionali tra i quali il Consiglio dell'ordine degli avvocati) le misure organizzative necessarie per consentire «il rispetto delle indicazioni igienico sanitarie» di volta in volta fornite dalle autorità competenti (elencate nell'articolo) al fine di «evitare assembramenti all'interno dell'ufficio giudiziario e contatti ravvicinati tra le persone». Nell'elaborazione delle direttive devono essere contemperati l'esigenza di contrastare il Covid-19 e quella di contenimento «degli effetti negativi sullo svolgimento dell'attività giudiziaria». Si tratta, a parere di chi scrive, di un bilanciamento in cui le esigenze sanitarie devono prevalere su quelle organizzative, come desumibile dalla lettura della norma, che dovrebbe essere interpretata nel senso che le direttive dovranno essere funzionali al contrasto dell'epidemia ed emesse in modo tale che da “contenere” gli effetti dannosi sul funzionamento del sistema giustizia.

L'articolo 2, comma 2 prevede la possibilità (e dunque non l'obbligo) dei capi degli uffici giudiziari di adottare, tra l'altro le seguenti misure:

- adozione di linee guida per lo svolgimento delle udienze;

- previsione dello svolgimento delle udienze civili che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori e dalle parti da remoto con collegamenti individuati dal Ministero della Giustizia;

-rinvio delle udienze a data successiva al 31 maggio 2020;

- lo svolgimento delle udienze civili che «non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti mediante lo scambio e il deposito in telematico di note scritte contenenti le sole istanze e conclusioni e la successiva adozione fuori udienza del provvedimento del Giudice»; pare una norma scritta ad hoc per le udienze ex art 183 c.p.c. (verifica contraddittorio e concessione termini) 184 c.p.c. (assunzione mezzi istruttori) e 189 c.p.c. (precisazione delle conclusioni); la norma non si applica qualora il Giudice ritenga necessario, ex art 183, comma 4, c.p.c., chiedere chiarimenti alle parti oppure nel caso di udienza ex art 185 c.p.c. per il tentativo di conciliazione; in questi casi resta ferma la facoltà di udienza da remoto.

Le direttive dei capi degli uffici giudiziari, secondo quanto sopra indicato, potranno essere formulate con riferimento a tutti i procedimenti, di qualsiasi genere.

Il rinvio d'ufficio nel periodo cuscinetto 8-22 marzo (art. 1, comma 1), la sospensione dei termini (art. 1, comma 2) e il rinvio delle udienze a data successiva al 31 maggio 2020 (art. 2 comma 2 lett. g), invece, non riguardano i procedimenti civili indicati all'art. lett. g) n. 1) ovverosia:

- procedimenti di competenza del Tribunale per i minorenni relativi alle dichiarazioni di adottabilità (comprese quelle relative all'abbinamento dei minori alle coppie aspiranti adottive), ai minori stranieri non accompagnati, ai minori allontanati dalla famiglia ed alle situazioni di grave pregiudizio;

- procedimenti, sia competenza del T.M. sia di competenza del T.O. per l'adozione di ordini di protezione;

- procedimenti nelle cause relative ad alimenti o «ad obbligazioni alimentari derivanti da rapporti di famiglia, di parentela, di matrimonio o affinità»;

- i procedimenti«per l'adozione di provvedimenti in materia di tutela, di amministrazione di sostegno, di interdizione, di inabilitazione nei soli casi in cui viene dedotta una motivata situazione di indifferibilità incompatibile anche con l'adozione di provvedimenti provvisori, e sempre che l'esame diretto della persona del beneficiario, dell'interdicendo e dell'inabilitando non risulti incompatibile con le sue condizioni di età e salute»;

- procedimenti relativi ai trattamenti sanitari obbligatori (art. l. n. 833/1978);

- procedimenti per l'autorizzazione all'interruzione volontaria di gravidanza (art.12 l. n. 194/1978)

- procedimenti cautelari aventi ad oggetto la tutela di diritti fondamentali della persona;

- procedimenti di convalida dell'espulsione, allontanamento e trattenimento di cittadini di paesi terzi e dell'UE;

- procedimenti di cui all'art. 283 c.p.c., 351 c.p.c. e 373 c.p.c. (sospensione efficacia esecutiva o esecuzione del provvedimento impugnato).

La norma prevede infine una clausola generale, riguardante anche i procedimenti familiari, per cui il regime “sospensivo” non si applica a «tutti i procedimenti la cui ritardata trattazione può produrre grave pregiudizio alle parti». A differenza delle eccezioni elencate, la dichiarazione d'urgenza viene fatta, anche ma non solo, su istanza di parte, dal capo dell'Ufficio giudiziario o dal Giudice (monocratico o collegiale) titolare del fascicolo relativo alla causa in corso.

Molte delle cause di diritto familiare sembrano appartenere al novero di quelle per le quali dovrebbe valere il regime derogatorio ma, purtroppo, il decreto legge non sembra essere sufficientemente chiaro e non fornisce, come dovrebbe vista la situazione emergenziale, le dovute indicazioni.

Ci riferiamo in particolare al riferimento alle situazioni di “grave pregiudizio” per le cause pendenti innanzi al Tribunale per i minorenni e alla questione dirimente se i procedimenti di separazione, divorzio/scioglimento dell'unione civile e regolamentazione delle modalità di esercizio della responsabilità genitoriale rientrino o meno nelle eccezioni di cui all'art. 2, comma 2, lett. g).

Quanto alla prima questione, il problema si pone sul soggetto che dovrebbe individuare quali siano i procedimenti relativi alle situazioni di “grave pregiudizio”; in questo caso la risposta sembra essere univoca, dovendo essere il Presidente del Tribunale per i minorenni o il Presidente del Collegio a indicare alle parti, mediante comunicazione specifica, quali siano le cause da trattare anche nel periodo cuscinetto. In assenza di comunicazione e sempre che il procedimento non rientri ex se nel regime derogatorio (p.e. per le dichiarazioni di adottabilità) l'udienza deve ritenersi rinviata d'ufficio e i termini sospesi. L'interpretazione differente obbligherebbe, di fatto, tutti i difensori delle parti (e le parti stesse) a recarsi all'udienza prefissata, al Tribunale per i minorenni ove, magari, il Giudice disporrà rinvio proprio ai sensi del d.l. n. 11/2020; il tutto con evidente frustrazione della finalità del decreto- legge che è proprio quello di limitare il più possibile la concentrazione di più persone in luoghi angusti. Il che porta a ritenere il riferimento alle situazioni di grave pregiudizio del tutto pleonastico, giacché la trattazione delle situazioni di “emergenza”, nel senso anzidetto, è già previsto dall'ultima parte dell'articolo (il regime sospensorio non si applica «in tutti i procedimenti in cui la ritardata trattazione può produrre grave pregiudizio alle parti»).

La risoluzione della seconda questione è invece più delicata. Il Legislatore avrebbe potuto limitarsi a richiamare l'art. 92 della Legge sull'ordinamento giudiziario, cui l'art. 7 l. 742/1969 (disciplinante la sospensione feriale dei termini) rinvia, così da escludere dal regime derogatorio solo le cause di alimenti e non anche separazioni, divorzi, procedimenti relativi alla responsabilità genitoriale. Ha ritenuto invece necessario aggiungere, ai procedimenti per alimenti, quelli relativi ad «obbligazioni alimentari derivanti da rapporti di famiglia, di parentela, di matrimonio o di affinità» complicando non poco la situazione.

Si potrebbe, infatti, sostenere che il termine “obbligazioni alimentari” debba essere interpretato sulla base di quanto previsto dal Reg. UE 4/2009, così da far rientrare nel regime derogatorio tutti i procedimenti in cui le parti hanno svolto domande di assegno di separazione, divorzio/scioglimento unione civile, perequativo per il figlio.

Viceversa, si potrebbe invece sostenere che il confusivo, riferimento alle “obbligazioni alimentari”, diverse dalle cause di alimenti di cui all'art. 433 c.c., debba invece limitarsi alla sola ipotesi dei procedimenti di cui all'art. 316-bis c.c., ovverosia a quelli intentati nei confronti dei genitori completamente inadempiente agli obblighi di mantenimento ovvero nei confronti degli ascendenti (nonni e bisnonni) a fronte dell'inadempimento di entrambi i genitori.

Dal punto di vista interpretativo entrambi le soluzioni sono pregevoli e non vi sono elementi che permettono di escluderne una a favore dell'altra.

Chi scrive ritiene però che l'intero d.l. n. 11/2020 debba essere interpretato alla luce dei Dpcm 8 e 9 marzo 2020 e soprattutto in funzione dell'ottica di contenimento dell'emergenza epidemiologica. Come indicato in premessa, infatti, il diritto alla salute (di tutti) è preminente rispetto a quello del rispetto della vita familiare (come peraltro confermato da Cass. SS.UU.12193/2019), sicché è preferibile un'interpretazione restrittiva delle norme derogatorie indicate all'art. 2, comma 2 lett. g). Diversamente ragionando, verrebbe frustrato l'intento complessivo dell'intervento legislativo, imponendosi la trattazione di udienza di separazione, consensuale o giudiziale, divorzio, congiunto o contenzioso, in cui, come minimo, vi sono 4 persone presenti (le parti e i rispettivi difensori) che oltretutto devono essere sentite congiuntamente in locali in cui è bene difficile il rispetto della distanza suggerita di un metro.

I successivi paragrafi del presente contributo, dunque, si basano sempre sull'interpretazione restrittiva (ma si è visto che anche l'altra tesi, ovvero quella estensiva, non ha ragione di non poter essere seguita) del regime derogatorio e considerano dunque i procedimenti di competenza del Tribunale ordinario e quelli del di competenza del Tribunale per i minorenni non espressamente menzionati nella norma, come soggetti alla sospensione.

Per effetto della sospensione ex lege dei termini, avente portata generale e prevista occorre considerare il periodo 8/22 marzo come il periodo 1/14 agosto; dunque tutti i termini in scadenza in un periodo ricomprendente anche quello cuscinetto sono automaticamente prorogati di 15 giorni. Esemplificando: sentenza di separazione notificata il 17 febbraio, il termine per il deposito dell'appello non scadrà il 18 marzo ma il 2 aprile; il termine per una memoria ex art. 183 c.p.c. n. 3) originariamente in scadenza per il 30 marzo, dovrà invece essere depositata entro il 14 aprile.

Qualche dubbio potrebbe porsi per i termini da calcolare “a ritroso” rispetto all'udienza non rinviata: un'interpretazione corretta della norma vorrebbe che il termine scadente nel periodo cuscinetto sia automaticamente prorogato al 23 marzo ma la prudenza – che deve contraddistinguere l'operatore di fronte a un testo di legge incerto- potrebbe anche indurre a ritenere che il termine per la costituzione non possa intendersi variato a meno che l'udienza non si svolga nel periodo di sospensione 8/22 marzo (periodo cuscinetto).

Senza pretesa di esaustività, partendo sempre dal presupposto che le cause di diritto familiare “ordinarie” non rientrano nel regime derogatorio (v. supra) la situazione si potrebbe riassumere come segue:

L'art. 2 d.l. n. 11/2020, come indicato nella relazione illustrativa del DDL di conversione, è volto a «regolare una seconda fase dell'intervento urgente, quello cioè affidato alle determinazioni dei dirigenti di tutti gli uffici giudiziari, si prevede che dette misure, destinate a coprire uno spettro temporale più ampio (fino al 31 maggio 2020), siano caratterizzate da una adeguata elasticità, determinata dalla necessità di evitare, laddove non indispensabile e non richiesto dalla condizione sanitaria contingente, l'interruzione dell'attività giudiziaria (articolo 2)».

I capi degli uffici giudiziari – sentiti l'autorità sanitaria regionale, per il tramite del Presidente della Giunta della regione, e il Consiglio dell'ordine degli avvocati – adottano una serie di misure, anche incidenti sui procedimenti, al fine rispettare le indicazioni fornite dal Ministero della Salute, onde «evitare assembramenti all'interno dell'ufficio giudiziario e contatti ravvicinati tra le persone». Il meccanismo prescelto trova la sua ragione nella specificità di ogni ufficio giudiziario, così da potersi escludere una norma identica (il che non significa che non debbano essersi omogeneità di fondo nelle diverse direttive) valida per tutto il territorio nazionale.

In questo contesto, i capi degli uffici giudiziari possono (ma non devono):

a) limitare l'accesso al pubblico degli uffici, tranne che per le attività urgenti;

b) limitare l'orario di apertura al pubblico degli uffici, ovvero disporne la chiusura al pubblico, tranne che gli uffici che non erogano servizi urgenti;

c) regolamentare l'accesso agli uffici anche tramite prenotazione;

d) adottare linee guida per la celebrazione delle udienze;

e) prevedere la possibilità di udienze da remoto, qualora debbano essere presenti solo i difensori e le parti;

f) rinviare le udienze a data successiva al 31 maggio 2020, tranne le eccezioni indicate nell'art. 2, comma 2, lett. g) (vedi sopra);

g) prevedere che, per le udienze in cui è richiesta solo la presenza dei difensori, l'udienza a “contatto” sia sostituita dallo scambio e il deposito in telematico di note contenenti istanze e conclusioni con adozione del provvedimento da parte del Giudice fuori udienza.

Il quadro sopra delineato è completato:

- dal provvedimento del Direttore dei Sistemi informativi e dell'automazione del Ministero di Giustizia del 10 marzo 2020 che, all'art. 2, ha precisato che «Nell'ipotesi prevista dall'art. 2, comma secondo, lett. f), del Decreto legge 8 marzo 2020, n. 11, le udienze civili possono svolgersi mediante collegamenti da remoto organizzati dal giudice utilizzando» i programmi Skype for Business e Teams, installabili anche su dispositivi personali del magistrato;

- dalle Linee Guida approvate dal C.S.M con delibera del giorno 11 marzo 2020, che raccomanda di effettuare le udienze civili con la modalità della forma scritta differita ex art. 2, comma 2 lett. h) (ovverosia scambio in telematico di note difensive e provvedimento fuori udienza) e di incentivare la predisposizione degli strumenti tecnici necessario per lo svolgimento delle udienze da remoto.

I principi generali sopra richiamati, che saranno declinati dai singoli capi degli uffici giudiziari devono incastonarsi nel complesso tessuto dei procedimenti “familiari”, caratterizzato da alcune peculiarità.

In primo luogo la presenza delle parti e il loro contatto diretto con il Giudice che è obbligatoria in alcuni casi (p.e. udienze presidenziali), facoltativa ma di prassi in altri (procedimenti camerali) ammessa ma non necessaria in altri (modifiche in corso di causa), con tutte le ricadute in termini di contenimento dell'epidemia.

In secondo luogo la necessità di trattazione urgente delle questioni familiari non solo nei procedimenti contenziosi ma anche in quelli congiunti: si pensi ad esempio all'udienza presidenziale ex art. 711 c.p.c. la cui celebrazione fa scattare il termine semestrale del divorzio oppure ancora all'udienza, ex art. 708 c.p.c. o 711 c.p.c., successivamente alla quale si verifica ex art. 191 c.c. il passaggio dal regime di comunione a quello di separazione. La ritardata trattazione anche di questi procedimenti potrebbe determinare un pregiudizio, pur non grave e dunque non rientrante nella previsione derogatoria di cui all'art. 2, comma 2, lett. g)

Mai come nel diritto delle relazioni familiari un'eventuale paralisi dell'attività giudiziaria potrebbe provocare effetti nefasti non solo – e non tanto- sul sistema giudiziario ma direttamente sulla vita delle persone.

Ma quali sono gli scenari possibili in questa situazione? Come potranno essere organizzate le udienze nel periodo 23 marzo -31 maggio sempre ammesso che successivamente a tale data la situazione epidemiologica sia stabilizzata?

Queste, alla luce del d.l. n. 11/2020 potrebbero essere gli scenari:

Il d.l. 11/2020, seppure criticabile per alcune imprecisioni tecniche (v. quanto detto a proposito dell'art. 1 comma, 2 e dell'art. 2, comma 2, lett. g) n.1) pone le basi per una decisa fuga in avanti verso la modernizzazione del processo, sia attraverso la rivitalizzazione di strumenti già esistenti (v. la decisione differita sui mezzi istruttori) sia attraverso la previsioni di novità (trattazione scritta dell'inutile udienza di precisazione delle conclusioni, che dovrebbe scomparire se e quando la riforma del processo civile verrà approvata) sia attraverso l'incentivazione delle udienze da remoto che, per il momento, vista la scarsità di mezzi tecnici, rischia di rimanere una mera suggestione in molti uffici giudiziari.

Sembra dunque auspicabile che l'avvocatura e la magistratura profittino di questo drammatico momento per sperimentare, in maniera resiliente, nuove forme di svolgimento del processo civile (e in particolari dei processi delle relazioni familiari) finalizzate alla riduzione dei tempi della giustizia: l'emergenza che ci ha colpito potrebbe diventare un'opportunità.

P. Gori, Covid-19: la Cassazione apre alle udienze da remoto, in www.questionegiustizia.it;

G. Scarselli, Interpretazione e commento del DL 8 marzo 2020, n.11 di differimento delle udienze e sospensione dei termini processuali civili per contrastare l'emergenza da Covid-19, in www.judicium.it

F. De Stefano, L'emergenza sanitaria rimodula i tempi della Giustizia: i provvedimenti sul civile (note a primissima lettura del dl n. 11 del 2020), in www.giustiziainsieme.it

F. Valerini, Differimento delle udienze civili e penali e sospensioni dei termini processuali nel periodo cuscinetto. E dopo? in www.dirittoegiustizia.it