Vademecum sulle ulteriori misure anti-covid19 in materia di Giustizia Amministrativa: l’art. 84 del decreto "Cura Italia"

La prima disposizione riguarda la sospensione dei termini processuali, che viene ora disposta, reiterando la formula utilizzata dal d l n. 11 dello scorso 8 marzo “secondo quanto previsto dalle disposizioni di cui all'articolo 54, commi 2 e 3, del codice del processo amministrativo” (che disciplinano, come noto, la sospensione feriale, escludendone solo il procedimento cautelare) ed estesa “fino al 15 aprile 2020”.

Oltre a disporre tale estensione, la novella, per evitare eventuali incertezze, precisa che:

• il giorno iniziale e quello finale (8 marzo e 15 aprile) del periodo indicato nella disposizione sono “inclusi” nella sospensione;
• la sospensione si applica a “tutti” i termini processuali (rigettando quindi l'ipotesi riduttiva prospettata dal parere della Commissione speciale del Consiglio di Stato di cui alla News di M.A. Sandulli del 9 marzo), con gli unici limiti indicati dall'art. 54, comma 3, ovvero quelli per la trattazione delle domande cautelari e la proposizione degli appelli cautelari, mentre, come noto, i termini per i ricorsi in primo grado e per gli appelli avverso sentenza sono sospesi anche se recano istanze cautelari. La disposizione deve essere letta in combinato disposto con il comma 4, su cui v. infra.

Il rito cautelare segue tuttavia in questo periodo temporale le modalità “eccezionali” di cui ai successivi periodi dello stesso art. 84, comma 1.

La seconda disposizione riguarda il rinvio delle udienze già fissate nel periodo di sospensione, stabilendo che “le udienze pubbliche e camerali dei procedimenti pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa, fissate in tale periodo temporale, sono rinviate d'ufficio a data successiva”.

Il rinvio si applica dunque anche alle udienze cautelari.

La disposizione è derogabile, per le udienze già fissate dal 6 al 15 aprile, alle condizioni e con le modalità stabilite dal comma 2.

La disciplina “eccezionale” sulla trattazione delle istanze cautelari nel periodo di sospensione delle udienze (si ricorda, fatto salvo previsto dal comma 2).

Le disposizioni più innovative e “delicate” sono quelle contenute nei successivi periodi (dal terzo al quinto) sulla trattazione delle istanze cautelari pendenti o promosse nel medesimo periodo di sospensione.

Il terzo periodo stabilisce infatti che “I procedimenti cautelari, promossi o pendenti nel medesimo lasso di tempo, sono decisi con decreto monocratico dal presidente o dalmagistrato da lui delegato, conil rito di cui all'articolo 56 del codice del processo amministrativo, e la relativa trattazione collegiale è fissata a una data immediatamente successiva al 15 aprile 2020”.

In altri termini, fino al 15 aprile compreso (e c'è da augurarsi che il termine non sia prorogato), e fatto salvo quanto stabilito dal comma 2, le domande cautelari

• non verranno trattate in sede collegiale;
• saranno (d'ufficio e non su apposita istanza) trattate in via monocratica - per essere poi trattati – con evidente criterio di priorità – in sede collegiale dopo il 15 aprile (sempre augurandoci che non vi siano ulteriori proroghe).

Opportunamente, il quarto periodo precisa che, salvo che ricorrano le ragioni di estrema gravità e urgenza di cui all'art. 56, comma 1, primo periodo (che evidentemente il richiedente dovrà espressamente rappresentare), il decreto dovrà essere emanato nel rispetto dei termini di cui all'art. 55, comma 5, c.p.a (i c.d. “termini a difesa” delle altre parti): non vi sono infatti ragioni per giustificare una compressione del diritto di difesa e di effettivo contraddittorio anche sotto tale profilo, men che mai nella gravissima congiuntura che stiamo attraversando e con le evidenti difficoltà di lavoro che ne conseguono.

In coerenza con la temporanea sospensione delle trattazioni collegiali, il quinto periodo dello stesso art. 84, comma 1, dispone che i decreti monocratici (di accoglimento o di rigetto) che, per effetto della sospensione delle udienze, non sono stati trattati dal collegio nella camera di consiglio “restano efficaci”, “in deroga all'articolo 56, comma 4”, c.p.a., dello stesso codice, fino alla trattazione collegiale di cui al periodo precedente (e dunque anche se – e in ciò sta la deroga – il decreto non dovrà indicare la data della trattazione in camera di consiglio), fermo restando quanto previsto dagli ultimi due periodi del citato articolo 56, comma 4, sulla revocabilità del decreto.

ERRATA CORRIGE SUL PRIMO PERIODO DEL COMMA 1: si segnala che per un errore redazionale una prima versione del Vademecum sulle ulteriori misure anti-covid19 in materia di Giustizia Amministrativa riportava il riferimento a disposizioni (sull'appellabilità dei decreti monocratici e sull'obbligo del giudice di provvedere con decreto solo quando ritiene la domanda ammissibile e fondata) contenute nella bozza originaria dell'articolo (ex art. 80, comma 1, periodi quinto, sesto e settimo). Dette disposizioni non sono tuttavia presenti nell'art. 84 del d.l. 18/2020 e i relativi riferimenti sono stati quindi espunti dalla versione definitiva del focus.

Inserendo un periodo transitorio nella fase transitoria, il decreto dispone che, “in deroga a quanto previsto al comma 1 [e dunque, è da ritenere, rinunciando a fruire della sospensione dei termini processuali anche per i depositi], dal 6 al 15 aprile, le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale, sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, se ne fanno congiuntamente richiesta tutte le parti costituite”. Si precisa che la richiesta dovrà essere depositata entro il termine perentorio di due giorni liberi prima dell'udienza e, in tal caso, entro lo stesso termine, le parti hanno facoltà di depositare brevi note. È da segnalare la mancata indicazione di limiti dimensionali, con conseguente valenza del termine “brevi” come mera esortazione.

A parziale temperamento di quanto disposto dal comma 1, il terzo periodo del comma 2 dispone che “nei procedimenti cautelari in cui sia stato emanato un decreto monocratico di accoglimento, totale o parziale, della domanda cautelare”, la trattazione collegiale è fissata, “ove possibile, nelle forme e nei termini” di cui all'art. 56, comma 4, c.p.a., a partire dal 6 aprile 2020 ed è definita secondo quanto previsto dal medesimo art. 84, comma 2, del decreto. La possibilità sarà dunque valutata dai singoli presidenti. Viene comunque fatto espressamente “salvo”il caso (per vero abbastanza difficile) in cui,entro il riferito termine perentorio di due giorni liberi prima della trattazione “una delle parti su cui incide la misura cautelare” (ovvero che ne sia pregiudicata) depositi un'istanza di rinvio. In tal caso, la trattazione collegiale è rinviata a data immediatamente successiva al 15 aprile e segue le regole ordinarie previste dal comma 5.

Il terzo e il quarto comma, ricalcando quanto disposto dal d.l. n. 11 dello scorso 8 marzo, riguardano le misure organizzative, con particolare riferimento alle formalità da seguire nella relativa adozione (importante, in particolare, l'obbligo di sentire l'autorità sanitaria regionale e il Consiglio dell'Ordine degli Avvocati della città ove ha sede l'Ufficio) e ai loro possibili contenuti.

Tra questi ultimi (oltre a quelli concernenti a) la limitazione dell'accesso agli uffici giudiziari ai soli soggetti che debbono svolgervi attività urgenti; b) la limitazione dell'orario di apertura al pubblico degli uffici o, in ultima istanza e solo per i servizi che non erogano servizi urgenti, la sospensione dell'attività di apertura al pubblico; c) la predisposizione di servizi di prenotazione per l'accesso ai servizi, anche tramite mezzi di comunicazione telefonica o telematica, curando che la convocazione degli utenti sia scaglionata per orari fissi, e adottando ogni misura ritenuta necessaria per evitare forme di assembramento; d) l'adozione di linee guida vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze, coerenti con le eventuali disposizioni dettate dal presidente del Consiglio di Stato), si segnala “e) il rinvio delle udienze a data successiva al 30 giugno 2020, assicurandone comunque la trattazione con priorità, anche mediante una ricalendarizzazione delle udienze”.

La disposizione aggiunge, logicamente, che viene “fatta eccezione per le udienze e camere di consiglio cautelari, elettorali, e per le cause rispetto alle quali la ritardata trattazione potrebbe produrre grave pregiudizio alle parti”, precisando che, in quest'ultimo caso, “la dichiarazione di urgenza è fatta dai presidenti di cui al comma 2 con decreto non impugnabile”.

La novella stabilisce che, sempre in deroga alle previsioni del c.p.a., "successivamente al 15 aprile e fino al 30 giugno 2020" (e di nuovo c'è da augurarsi che il termine non venga prorogato), tutte le controversie fissate per la trattazione, tanto in udienza pubblica, quanto in udienza camerale, “passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati”,

Si aggiunge poi espressamente che resta“ferma” la“possibilità di definizione del giudizio ai sensi dell'articolo 60 del codice del processo amministrativo”, con la specificazione, evidentemente legata all'assenza in udienza delle parti, che sarà “omesso ogni avviso” a tale riguardo. Sarà dunque opportuno eventualmente rappresentare per iscritto al Collegio (e alle altre parti) le eventuali ragioni ostative alla definizione immediata della controversia (in primis, la presentazione di motivi aggiunti o ricorsi incidentali).

Per ovviare alla mancanza della discussione, il secondo periodo del comma riconosce alle parti la “facoltà di presentare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione”.

”

Il terzo periodo contiene peraltro una importante precisazione con riferimento alle problematiche create dalla oggettiva difficoltà – e in taluni casi impossibilità – di rispettare i termini a ritroso alla luce della sospensione di cui al primo periodo del primo comma. Si afferma infatti che “Il giudice amministrativo, su istanza proposta entro lo stesso termine dalla parte che non si sia avvalsa della facoltà di presentare le note, dispone la rimessione in termini in relazione a quelli che, per effetto del secondo periodo del comma 1, non sia stato possibile osservare e adotta ogni conseguente provvedimento per l'ulteriore e più sollecito svolgimento del processo”. Il terzo periodo precisa peraltro che “In tal caso, i termini di cui all'articolo 73, comma 1, del codice del processo amministrativo [ovviamente sempre validi per la presentazione di documenti, memorie e repliche] sono abbreviati della metà, limitatamente al rito ordinario”.

In buona sostanza, in alternativa alla presentazione delle note di udienza (che sembra dunque implicare accettazione dei limiti derivanti dall'impossibilità di osservare i termini di deposito di scritti e documenti in forza della sospensione di cui al primo periodo del comma 1), la parte che non intenda prestare acquiescenza a tale compressione del proprio diritto di difesa può presentare formale richiesta di rimessione in termini, che il giudice ha l'obbligo di accogliere. La disposizione ha l'indubbio merito di sgombrare il campo da ogni prospettazione della necessità di invocare il riconoscimento di errori scusabili per comportamenti che non hanno nulla di errato perché determinati dall'effetto retroattivo della legge. La chiave di lettura del sistema dovrebbe dunque essere la seguente. Applicando il criterio generale del calcolo dei termini a ritroso nel periodo di sospensione feriale anche alla sospensione prevista dal primo periodo del comma 1, tutti i termini ricadenti in tale periodo sono automaticamente scaduti prima dell'8 marzo. I depositi effettuati, in spirito collaborativo, in tale periodo sono dunque da considerare tardivi e dunque inammissibili. Le parti che non intendono rinunciare ai depositi che hanno fatto e a quelli che comunque avrebbero potuto e dovuto fare nel periodo di sospensione devono chiedere la rimessione in termini, riaprendo così anche quelli – di replica – delle altre parti. Si tratta di un meccanismo farraginoso, che implicherà ulteriori ritardi nella definizione delle controversie. Sarebbe pertanto opportuno lasciare alla parti che abbiano provveduto comunque ai depositi senza avvalersi della sospensione la facoltà, in ulteriore alternativa, di chiedere con istanza congiunta al Collegio di esaminarli, senza necessità di rinvio dell'udienza.

Per assicurare la segretezza della decisione, il comma 6 precisa che “il giudice delibera in camera di consiglio, se necessario avvalendosi di collegamenti da remoto. Il luogo da cui si collegano i magistrati e il personale addetto è considerato camera di consiglio a tutti gli effetti di legge”.

In analogia con quanto disposto dal secondo periodo del comma 5, il comma 7 dispone che “I provvedimenti di cui ai commi 3 e 4 che determinino la decadenza delle parti da facoltà processuali implicano la rimessione in termini delle parti stesse”. Si tratta in questo caso di rimessione automatica, non essendo menzionata la necessità di apposita istanza.

Nella stessa logica, il comma 8 stabilisce che laddove l'adozione dei provvedimenti organizzativi di cui ai commi 3 e 4 impedisca l'esercizio di diritti, ciò “costituisce causa di sospensione della prescrizione e della decadenza” (rispettivamente, dei medesimi e dal relativo esercizio.

A tutela dei giudici, il comma 9 dispone che “Ai fini del computo di cui all'articolo 2 della legge 24 marzo 2001, n. 89, nei procedimenti rinviati a norma del presente articolo non si tiene conto del periodo compreso tra l'8 marzo e il 30 giugno 2020”.

Il comma 10 conferma la possibilità (già introdotta dal d.l. 11) a regime di deposito delle copie cartacee cd “di cortesia” «anche a mezzo del servizio postale», stabilendo peraltro la radicale sospensione del medesimo obbligo “dall'8 marzo e fino al 30 giugno 2020”.

Il comma 11 dispone l'abrogazione dell'art. 3 del d.l. n. 11 dell' 8 marzo 2020.

Si ritiene opportuno richiamare particolarmente l'attenzione sul fatto che i depositi di documenti, memorie e repliche effettuati nel periodo dall'8 marzo al 15 aprile sono da considerare tardivi, trattandosi di termini a ritroso e quindi, affinché il Collegio, li esamini è necessario avvalersi della facoltà prevista dal terzo periodo del comma 5 dell'art. 84.

È invece meno chiaro il regime dei depositi per le udienze dal 6 al 15 aprile, dal momento che il primo periodo del comma 2 dell'art. 84, opera in termini generali, in deroga a quanto previsto dal comma 1. Una ragionevole chiave di lettura della disposizione induce però a escludere l'applicabilità della deroga alla sospensione dei termini processuali.

Si ricorda che il comma 11 dell'art. 32 del Codice dei contratti stabilisce che: “Se è proposto ricorso avverso l'aggiudicazione con contestuale domanda cautelare, il contratto non può essere stipulato, dal momento della notificazione dell'istanza cautelare alla stazione appaltante e per i successivi venti giorni, a condizione che entro tale termine intervenga almeno il provvedimento cautelare di primo grado o la pubblicazione del dispositivo della sentenza di primo grado in caso di decisione del merito all'udienza cautelare ovvero fino alla pronuncia di detti provvedimenti se successiva. L'effetto sospensivo sulla stipula del contratto cessa quando, in sede di esame della domanda cautelare, il giudice si dichiara incompetente ai sensi dell'articolo 15, comma 4, del codice del processo amministrativo di cui all'Allegato I al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, o fissa con ordinanza la data di discussione del merito senza concedere misure cautelari o rinvia al giudizio di merito l'esame della domanda cautelare, con il consenso delle parti, da intendersi quale implicita rinuncia all'immediato esame della domanda cautelare”.

Come noto, lo stand-still processuale perdura fino alla definizione dell'istanza cautelare. Le ipotesi previste dall'art. 32, comma 11, del d.lgs. n. 50 del 2016, di natura tassativa, prevedono infatti che l'effetto sospensivo sulla stipula del contratto cessi solo qualora in sede di esame della domanda cautelare, il giudice, alternativamente: (i) dichiari l'incompetenza ai sensi dell'art. 15, comma 4, c.p.a.; (ii) fissi con ordinanza la data di discussione del merito senza concedere misure cautelari; (iii) rinvii al giudizio di merito l'esame della domanda cautelare, con il consenso delle parti, da intendersi quale implicita rinuncia all'immediato esame della domanda cautelare.

La circostanza potrebbe, quindi, rendere meno urgente definire d'ufficio in via monocratica le istanze cautelari nella suddetta materia e introdurre, almeno in questa ipotesi, de iure condendo, l'obbligo di richiesta espressa da una delle parti incise dallo stand still. Ciò anche per ridurre il carico dei giudici.