Investitori e danni da omessa vigilanza di Consob e Banca d'Italia: la giurisdizione è del giudice ordinario

Il caso. Un cliente conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di Vicenza, la Banca d'Italia e la Consob per sentirne accertare la responsabilità per le negative conseguenze di alcune operazioni finanziarie compiute su pressione dei funzionari di una nota banca sottoposta alla procedura di liquidazione coatta amministrativa. Il cliente, per quel che qui rileva, imputava alle convenute di aver omesso l'esercizio dei poteri di vigilanza sulla banca così consentendole di attribuire alle proprie azioni un valore incongruo e di falsificare i dati patrimoniali in modo da apparire solida, sicura ed in crescita patrimoniale.

Il cliente lamentava in particolare che: a) la Banca d'Italia aveva omesso di vigilare sul contenimento del rischio, sulla stabilità patrimoniale e sulla sana e prudente gestione della banca; b) la Consob aveva omesso invece di vigilare sulla trasparenza e correttezza dei comportamenti della banca, ai fini della tutela anche degli investitori.

Si costituivano in giudizio la Consob e la Banca d'Italia eccependo quest'ultima, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario e proponendo ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione.

I tre interrogativi delle Sezioni Unite. Le Sezioni Unite per risolvere la questione in lite, si pongono preliminarmente tre interrogativi:

1. le condotte, omesse o inadeguate, imputate alla Banca d'Italia e alla Consob, indicate come causa dei danni lamentati, costituiscono oggetto di «poteri amministrativi» in senso proprio nei confronti degli investitori e azionisti?
2. Banca d'Italia e Consob agiscono a tutela di diritti soggettivi o di interessi legittimi?
3. È configurabile un'ipotesi di giurisdizione esclusiva che abiliti il giudice amministrativo a conoscere di diritti soggettivi nella controversia in esame, a norma del codice del processo amministrativo?

Le condotte imputate alla Banca d'Italia e alla Consob non costituiscono oggetto di «poteri amministrativi».Al primo quesito le Sezioni Unite rispondono negativamente ricordando che la giurisdizione esclusiva presuppone che la PA agisca esercitando il suo potere autoritativo, ovvero avvalendosi della facoltà di adottare strumenti negoziali in sostituzione del predetto potere (cfr. Cass. civ., Sez.Un. n. 6719/2003; Corte cost. n. 204/2004).

Sono dunque estranee alla giurisdizione amministrativa le controversie in tema di risarcimento dei danni vantati dai risparmiatori, i quali rispetto all'esercizio dei poteri delle Autorità di Vigilanza verso gli operatori del settore, non versano in situazione di interesse legittimo, con conseguente insussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. Come difatti costantemente ribadito dalla giurisprudenza di legittimità, le Autorità di Vigilanza non esercitano alcun potere sui risparmiatori, trattandosi di soggetti che esse sono tenute a tutelare, con la conseguenza che la posizione di questi ultimi nei confronti delle prime assume la consistenza del diritto soggettivo: diritto che - proprio perché non collegato ad alcuna relazione di potere con la P.A. - deve essere tutelato, in caso di violazione, innanzi al giudice ordinario, e ciò tanto più quando (come nel caso di specie) l'azione proposta trovi il suo fondamento in un preteso comportamento illecito della P.A. e sia diretta a conseguire il risarcimento dei danni subiti (cfr. Cass. civ., Sez.Un., n. 15916/2005; cfr. Cass. civ., Sez.Un., n. 15667/2006).

Spiegano al riguardo le Sezioni Unite che è inerente al «potere amministrativo» la scelta discrezionale della P.A. di esercitarlo in una direzione o in un'altra, sulla base di contingenti valutazioni di interesse pubblico. Alla Banca d'Italia e alla Consob sono invece attribuiti, secondo le rispettive competenze (a garanzia della stabilità patrimoniale e della trasparenza e correttezza dei comportamenti degli intermediari), poteri-doveri di azione a tutela del risparmio (art. 47 Cost.) e, dunque, a favore degli investitori, che non concernono scelte ed atti autoritativi, ma comportamenti «doverosi» soggetti al rispetto del principio generale del «neminem laedere», da adempiere mediante l'osservanza di regole tecniche, ovvero di comuni canoni di diligenza e prudenza, la cui violazione può essere denunciata davanti al giudice ordinario.

Né incide sulla giurisdizione ordinaria il fatto che detti comportamenti siano disciplinati dalla legge, posto che la nozione di colpa (e responsabilità) extracontrattuale per i danni cagionati a terzi dalla pubblica amministrazione si riferisce, ex art. 43 c.p., non solo alle situazioni in cui questa abbia agito senza rispettare i canoni della diligenza, prudenza e perizia propri di chiunque operi nel mondo esterno, ma anche quando abbia violato norme di leggi o regolamenti relative all'organizzazione o allo svolgimento di un pubblico servizio.

Non si tratta allora di sindacare la legittimità formale di atti amministrativi adottati o omessi dall'amministrazione, ma di valutare se questa abbia agito male in relazione ai sopra ricordati parametri e, quindi, debordato dai limiti esterni della discrezionalità tecnica, nel qual caso ad essere violato è il principio del «neminem laedere» che non esprime una norma di azione amministrativa, ma un precetto generale (Cass. civ., n. 9067/2018; Cass. civ., n. 3132/2001) applicabile a tutti i soggetti, privati e pubblici, per la cui violazione l'amministrazione è tenuta a rispondere dinanzi al giudice ordinario (Cass. civ., Sez.Un., n. 22521/2006).

E neppure rileva che si tratti di azionisti, secondo una tesi che li ritiene, diversamente dai risparmiatori, direttamente sottoposti al potere di vigilanza della Banca d'Italia. Ed infatti, i destinatari diretti delle misure (inibitorie, interdittive e di altro genere) adottate dalle autorità di vigilanza non sono gli azionisti, i quali ne sono in realtà i beneficiari, ma le banche e gli intermediari che agiscono tramite i loro organi amministrativi e di controllo (cfr. artt. 53-bis, 67-ter, 108, comma 3, 114-quinquies, comma 3, TUB). Decisivo è poi, ai fini della giurisdizione, il rilievo che ad essere contestata è anche l'indebita e strumentale sollecitazione ad acquisire la partecipazione sociale, che si pone come fattore causale concorrente nell'illecito imputato agli organi di vigilanza ex art. 2043 c.c., per violazione del «neminem laedere», secondo l'oggetto della domanda (art. 386 c.p.c.).

Le Autorità di Vigilanza agiscono per la tutela di diritti soggettivi.Ciò chiarito, le Sezioni Unite, in risposta al secondo quesito formulato, osservano che oggetto della domanda giudiziale è la tutela di diritti soggettivi, coerentemente con la doglianza rivolta alle Autorità di Vigilanza di avere agito in modo inadeguato e scorretto, causando danni ingiusti, in violazione del «neminem laedere».

Né potrebbe obbiettarsi che per escludere la giurisdizione amministrativa non sarebbe sufficiente predicare la configurabilità di diritti soggettivi, posto che, al contrario, non è configurabile la giurisdizione esclusiva amministrativa quando, come nella specie, non sono stati implicati «poteri amministrativi», in mancanza dei quali non sono predicabili neppure interessi legittimi.

È infatti necessario, chiariscono le Sezioni Unite, un collegamento tra la natura delle situazioni soggettive e le materie assoggettabili alla giurisdizione esclusiva amministrativa; come statuito dall'art. 103 Cost. deve trattarsi di materie "particolari" rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale di legittimità le quali devono partecipare della loro medesima natura, contrassegnata della circostanza che la pubblica amministrazione agisce come autorità. Il legislatore ordinario allora ben può ampliare l'area della giurisdizione esclusiva purché lo faccia con riguardo a materie (in tal senso, particolari) che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità (Corte cost. n. 204 /2004).

Non è configurabile, a norma del codice del processo amministrativo, un'ipotesi di giurisdizione esclusiva che abiliti il giudice amministrativo a conoscere di diritti soggettivi. Le Sezioni Unite, rispondendo infine al terzo quesito formulato, osservano che il radicamento della giurisdizione amministrativa postula l'inerenza della controversia all'esercizio di poteri amministrativi; né, tale principio, è derogato da quanto disposto dall'art. 7, comma 1, c.p.a. Ciò in quanto detta disposizione non estende la giurisdizione amministrativa (esclusiva e di legittimità) a tutte le controversie o materie in cui sia ravvisabile «mediatamente» l'esercizio di un potere pubblico; non si tratta cioè di una norma attributiva della giurisdizione, né modificativa degli ordinari criteri di riparto della stessa, ma di una norma meramente ricognitiva dei poteri del giudice amministrativo nell'ambito della propria giurisdizione, come definita dalle norme costituzionali e dalle leggi ordinarie (cfr. Cass. civ., Sez.Un., n. 32728/2018).

Il principio di diritto. In conclusione al proprio percorso motivazionale le Sezioni Unite hanno enunciato il seguente principio di diritto: «sulle domande proposte dagli investitori ed azionisti nei confronti delle autorità di vigilanza (Banca d'Italia e Consob) per i danni conseguenti alla mancata, inadeguata o ritardata vigilanza nei confronti delle banche ed intermediari, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non venendo in rilievo la contestazione di poteri amministrativi, ma di comportamenti doverosi a loro favore che non investono scelte ed atti autoritativi, essendo dette autorità tenute a rispondere delle conseguenze della violazione dei canoni comportamentali della diligenza, prudenza e perizia, nonché delle norme di legge e regolamentari relativi al corretto svolgimento dell'attività di vigilanza, quali espressione del principio generale del neminem laedere».

*Fonte: www.dirittoegiustizia.it