Nulla ma rinnovabile la notifica effettuata a mezzo PEC utilizzando l'elenco INI-PEC. Errore scusabile del Consiglio di Stato?

“È nulla la notifica di un ricorso nel caso in cui lo stesso sia stato notificato alla P.A. esclusivamente all'indirizzo PEC tratto dall'elenco INI-PEC, e non già presso l'indirizzo tratto dal ReGIndE”.

Nel corso del giudizio d'appello in materia di esclusione da una procedura di gara per affidamento di servizi, veniva sollevata la questione inerente la nullità della notifica del ricorso introduttivo di primo grado, notificato alla stazione appaltante all'indirizzo PEC estratto dal registro INI-PEC, anziché all'indirizzo inserito nell'elenco formato dal Ministero della giustizia REginDE.

Infatti, il T.R.G.A. aveva dichiarato inammissibile il ricorso in primo grado, dal momento che aveva considerato che solo l'indirizzo PEC inserito nell'elenco tenuto dal Ministero della giustizia, di cui all'art. 16, c. 12, d.l. n. 179/2012, rendesse valida la notifica. Inoltre, non essendosi costituita in giudizio la stazione appaltante, il T.R.G.A. aveva concluso che la nullità rilevata non fosse sanabile, dal momento che l'atto non aveva raggiunto il suo scopo, a norma dell'art. 156, co. 3 c.p.c..

Adito al fine di annullare tale pronuncia, il Consiglio di Stato riteneva fondato l'appello sulla base della disciplina dell'errore scusabile.

Le questioni sottese alla sentenza in commento riguardano due aspetti, già oggetto di precedenti pronunce del giudice amministrativo.

In primo luogo, il Consiglio di Stato si è interrogato sulla validità della notifica effettuata a un indirizzo PEC estratto dal registro INIPEC.

Infatti, il giudice d'appello ha confermato la pronuncia di nullità del T.R.G.A. in quanto la notificazione del ricorso introduttivo di primo grado, per essere valida, avrebbe dovuto essere effettuata all'indirizzo PEC inserito nell'elenco ReGIndE.

Nel caso di specie, la stazione appaltante aveva correttamente comunicato il proprio indirizzo PEC al Ministero della Giustizia.

Il registro ReGIndE, gestito dal Ministero della Giustizia, contiene i dati dei soggetti abilitati esterni, ovvero appartenenti a un ente pubblico, i professionisti iscritti agli albi e gli ausiliari del giudice.

Il registro INIPEC, invece, è previsto dall'art. 6-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e contiene gli indirizzi delle imprese e dei professionisti.

Tuttavia, il registro INIPEC potrebbe contenere indirizzi di titolarità di enti pubblici non economici, come successo nel caso di specie.

Secondo il Consiglio di Stato, il registro INIPEC non sarebbe più da considerare pubblico elenco ai fini dell'applicabilità delle notifiche ai sensi dell'art. 3-bis della L. 53/1994.

La sentenza in commento, infatti, ritiene che l'art. 16-ter d.l. n. 179/2012 e ss.mm.ii., nell'indicare i pubblici elenchi di indirizzi PEC utilizzabili per comunicazioni e notificazioni, non menzioni più, dopo la novella del 2014, i registri INI ed IPA di cui all'art. 16, comma 8, d.l. n. 185/2008 tra i pubblici elenchi.

In secondo luogo, i giudici di Palazzo Spada si sono espressi sull'applicabilità dell'istituto dell'errore scusabile al caso di specie, anche richiamando gli approdi non univoci della giurisprudenza sulla questione della validità del registro INIPEC.

Recentemente il giudice amministrativo si è più volte espresso sulla validità dei registri ai fini delle notifiche a mezzo PEC.

Dal momento che nella sua più recente pronuncia il Consiglio di Stato accomuna le soluzioni giuridiche circa l'utilizzabilità di INIPEC e di IndicePA, è bene ripercorrere in modo distinto l'evoluzione dei due registri.

In primo luogo, con riferimento a IndicePA, i primi orientamenti dei TAR ritennero nulle le notifiche effettuate a indirizzi PEC estratti da IPA, disciplinato dall'art. 16, n. 8, d.l. n. 185 del 2008, dal momento che non è più espressamente annoverato tra i pubblici elenchi di cui all'art. 16-ter D.L. 179/2012 (Tar Basilicata 21 settembre 2017, n. 607, Tar Palermo, sez. III, 13 luglio 2017. n. 1842).

Tali primi orientamenti, infatti, richiamavano quanto espressamente previsto dall'art. 14, D.p.c.m. 40/2016, che stabilisce che le notificazioni alle amministrazioni non costituite in giudizio sono eseguite agli indirizzi Pec di cui all'art. 16, comma 12, d.l. 18 ottobre 2012, n. 179.

Pertanto, sebbene l'IndicePA fosse inizialmente annoverato tra i registri pubblici contemplati inizialmente dal d.l. 179/2012, lo stesso veniva espunto a seguito della novella del d.l. n. 90 del 2014. Necessario fare riferimento al Registro PP.AA.

Tuttavia, ad oggi, il Registro PP.AA. è scarsamente popolato dal momento che molte Pubbliche Amministrazioni non hanno effettuato la comunicazione dei propri indirizzi PEC. Di conseguenza, sebbene esista un registro contenente la quasi totalità degli indirizzi PEC delle Pubbliche Amministrazioni (IndicePA), l'assenza degli stessi sul Registro PP.AA. rende spesso impraticabile la notifica telematica, onerando il difensore di effettuare la notifica con la classica modalità cartacea.

Nonostante ciò, i TAR ritennero, inizialmente, che l'assenza dell'indirizzo PEC sul registro PP.AA. non fosse idoneo a ritenere valida la notifica effettuata a indirizzo estratto da IndicePA o dal sito web istituzionale dell'Amministrazione (Tar Catania, sez. III, 13 ottobre 2017, n. 2401).

Più recentemente, dapprima i TAR e, in seguito, lo stesso Consiglio di Stato, ritennero scusabile l'errore di chi, non trovando l'indirizzo PEC dell'Amministrazione sui pubblici elenchi, utilizzasse quello inserito su IndicePA.

In tale modo, in applicazione dell'istituto dell'errore scusabile, il ricorrente veniva rimesso in termini per regolarizzare la notifica. Il TAR Napoli ha infatti concesso la rimessione in termini per effettuare nuovamente la notifica dal momento che, secondo il giudice partenopeo, la Pubblica Amministrazione inadempiente circa l'obbligo di comunicazione del proprio indirizzo PEC al Ministero della Giustizia non potrebbe trarre giovamento processuale, con la conseguenza che l'utilizzo dell'Indice PA dovrebbe essere considerato in buona fede (TAR Campania, Sez. VIII, ord. 15/03/2018, n. 1653).

Anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia è intervenuto sulla questione, riconoscendo che la mancata comunicazione dell'indirizzo PEC può atteggiarsi ad ostacolo all'agevole esercizio degli inviolabili diritti di difesa di cui all'art. 6 CEDU (CGARS, sent. 12/04/2018, n. 216).

Da ultimo, il Consiglio di Stato aveva ritenuto ammissibile la notifica effettuata utilizzando IndicePA, con argomentazione di carattere sistematico.

La recente riforma dell'art. 25 c.p.a. ad opera del d.l. 168/2016 ha infatti introdotto il c.d. domicilio digitale ma depotenziato la rilevanza del domicilio fisico. La Pubblica Amministrazione, ritiene il Consiglio di Stato, non può “trincerarsi” dietro il disposto normativo che prevede uno specifico elenco da cui trarre gli indirizzi PEC ai fini della notifica degli atti giudiziari, specialmente nel caso di IndicePA, inizialmente considerato registro pubblico al pari del registro generale degli indirizzi elettronici e del Registro P.P.A.A. L'affidamento riposto nell'IndicePA, dovuto anche alla sua “storia”, configurerebbe lo stesso come un pubblico elenco in via generale e per tale motivo pienamente utilizzabile ai fini delle notifiche a mezzo PEC (Consiglio di Stato, Sez. V, sent. 12/12/2018, n. 7026).

Tale evoluzione dall'orientamento giurisprudenziale favorevole all'ammissibilità delle notifiche effettuate utilizzando IndicePA non ha, tuttavia, sortito effetti nel caso in commento.

La sesta sezione del Consiglio di Stato, infatti, ha ritenuto che l'art. 16-ter d.l. n. 179/2012 e ss.mm.ii., nell'indicare i pubblici elenchi di indirizzi PEC utilizzabili per comunicazioni e notificazioni, non menzioni più, dopo la novella del 2014, i registri INI ed IPA di cui all'art. 16, comma 8, d.l. n. 185/2008 tra i pubblici elenchi, dai quali estrarre gli indirizzi PEC ai fini della notificazione degli atti giudiziari, che invece era richiamato nella versione originaria della norma.

Tuttavia, considerando i diversi orientamenti giurisprudenziali sul tema dei registri utilizzabili ai fini della notifica a mezzo PEC, il Consiglio di Stato ha concesso la rimessione in termini per errore scusabile.

In particolare, l'errore sarebbe scusabile dalla circostanza per cui il medesimo indirizzo PEC sarebbe già stato indicato all'interno del bando di gara e nel corso della procedura di esclusione del ricorrente.

Per tali motivi, la nullità dell'atto notificato non poteva imputarsi alla sola condotta di parte ricorrente e il T.R.G.A. avrebbe dovuto, ai sensi dell'art. 44 c.p.a., assegnare d'ufficio il termine per la rinnovazione della notifica del ricorso introduttivo.

Come finora osservato, il Consiglio di Stato ha accomunato il registro INIPEC al registro IndicePA, considerando come premessa al proprio percorso argomentativo il fatto che INIPEC non sia un registro applicabile alla Giustizia Amministrativa, richiamando plurimi rinvii alle norme applicabili in materia.

Tale premessa, tuttavia, è del tutto infondato e in contrasto con la disposizione stessa citata dal Consiglio di Stato.

Non è la prima volta che la questione emerge.

Infatti, la questione dell'utilizzabilità del registro INIPEC è sorta, nuovamente, in recenti criticate ordinanze della Corte di Cassazione, con la quale aveva ritenuto che soltanto il ReGindE (Registro generale degli Indirizzi Elettronici) fosse registro utilizzabile ai sensi dell'art. 3-bis L. 53/1994.

Ciò, in aperta contraddizione di quanto espressamente previsto dal D.L. 179/2012 che, nel richiamare gli elenchi pubblici ai fini delle notificazioni, richiama anche INIPEC, per il tramite del richiamo alla norma istitutiva del registro.

Dopo alcune ordinanze che, inspiegabilmente, ritenevano non utilizzabile INIPEC quale valido registro, la Corte di Cassazione è intervenuta con ordinanza n. 29749/2019 al fine di rilevare un errore materiale nella propria ordinanza n. 24160/2019.

Ancora una volta, si offrono al giudice amministrativo percorsi ermeneutici già battuti dal giudice ordinario e, tuttavia, sembra che il giudice amministrativo non faccia tesoro degli approdi della Corte di Cassazione.

Infatti, con riferimento al PAT, l'art. 14, co. 1 D.p.c.m. 40/2016, tramite il rinvio esterno all'art. 3-bis L. 53/1994, richiama espressamente tutti i pubblici elenchi, tra cui INIPEC. Inoltre, anche l'art. 14 dell'Allegato A conferma tale richiamo a tutti i pubblici elenchi, e non solo ReGIndE. Qualora vi fosse una preferenza a uno dei suddetti registri nel processo amministrativo telematico bisognerebbe, semmai, indicare il Registro PP.AA., citato nell'allegato A d.p.c.m. 40/2016 e non citato dalla pronuncia in esame.

Appare, pertanto, contraddittorio l'orientamento giurisprudenziale che applica la normativa in materia di errore scusabile per la notifica PEC effettuata tramite IndicePA anche alla situazione, non assimilabile, delle notifiche PEC effettuate tramite INIPEC, il cui valore di pubblico elenco è pacifico per norma di legge.