Il costo della manodopera è soggetto a ribasso? Risponde il Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato si pronuncia sul tema del ribasso dei costi della manodopera, affermando un interessante principio. La sentenza statuisce infatti che, nelle procedure selettive, i costi della manodopera possono essere oggetto di ribasso se la lex specialis di gara non esclude espressamente tale possibilità.

Il costo della manodopera costituisce una componente essenziale dell'offerta economica (ANAC, delibera 2 maggio 2018, n. 417).

L'art. 95, comma 10 del Codice dei contratti pubblici, come sostituito dall' art. 60, comma 1, lett. e), del d.lgs. 19 aprile 2017, n. 56, prevede che “Nell'offerta economica l'operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell'articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell'aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all'articolo 97, comma 5, lettera d)”.

Quest'ultima disposizione prevede, fra i casi per i quali ritenere l'offerta anormalmente bassa, l'ipotesi in cui il costo del personale sia inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ministeriali di cui all'art. 23, comma 16.

Il Codice dei contratti pubblici, infatti, non prevede lo scorporo dei costi della manodopera dagli importi non ribassabili, ma lega il rispetto dei minimi salariali retributivi ai fini della valutazione di anomalia dell'offerta (TAR Aosta, 9 agosto 2019, n. 44; TRGA Bolzano, 11 ottobre 2018, n. 292).

La ratio della normativa citata consiste nella salvaguardia della retribuzione della manodopera (protetta anche a livello costituzionale dall'art. 36), garantendo che negli appalti pubblici il lavoro sia adeguatamente remunerato.

Nel caso di specie, il disciplinare non escludeva che i costi della manodopera di ciascun lotto potessero essere soggetti a ribasso; era, invece, espressamente individuato l'unico elemento dell'offerta non soggetto a ribasso: “l'importo degli oneri per la sicurezza da interferenza, Iva e/o altre imposte e contributi di legge esclusi”; il costo della manodopera non era citato.

Al contrario, il chiarimento reso sul punto dalla stazione appaltante vietava la possibilità di sottoporre a ribasso i costi della manodopera.

Secondo la parte appellante, le imprese meglio graduate in entrambi i lotti posti a gara, per aver proposto un ribasso in decremento del costo della manodopera come individuato dalla stazione appaltante, avevano violato il disciplinare e presentato offerte incongrue rispetto minimi salariali retributivi stabiliti dalle tabelle ministeriali.

Il Consiglio di Stato, nel respingere l'appello, ricorda anzitutto che le tabelle ministeriali da cui viene ricavato il costo della manodopera esprimono un costo del lavoro medio, ricostruito su basi statistiche, per cui non sono un limite inderogabile per le imprese che partecipano a procedure di evidenza pubblica, ma solamente un parametro di valutazione della congruità dell'offerta, lo scostamento dal quale non legittima di per sé un giudizio di anomalia.

La sentenza, richiamando la giurisprudenza della medesima Sezione (23 dicembre 2019, n. 8698) afferma inoltre che è dovuta l'esclusione dalla procedura di gara dell'operatore economico che formula un'offerta contenente un costo per la manodopera inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante, se il disciplinare di gara ha espressamente definito come non suscettibile di ribasso il costo della manodopera.

Pertanto, laddove - come nel caso di specie - gli atti di gara non prevedano il divieto di ribassare i costi della manodopera, si deve invece ritenere possibile che tali costi siano soggetti a ribasso.

La circostanza per cui, in sede di risposta ai chiarimenti, la stazione appaltante avesse invece comunicato agli operatori che i costi della manodopera non erano soggetti a ribasso, secondo il Consiglio di Stato non sposta dette conclusioni: tale chiarimento, infatti, deve ritenersi o illegittimo in quanto in contrasto con il bando di gara, atteso che introduce una prescrizione vincolante non desumibile dalla lex specialis (cfr. Cons. Stato, sez. V, 21 febbraio 2020, n.1327; III, 28 giugno 2019, n. 4459; V, 17 maggio 2018, n. 2952), oppure va inteso come riferito ai trattamenti salariali minimi inderogabili.