L’Opera di Santa Croce è qualificabile come organismo di diritto pubblico

Il caso. La sentenza in commento si pronuncia sulla legittimità della delibera con cui l'ANAC ha qualificato l'Opera di Santa Croce come “organismo di diritto pubblico” e, in quanto tale, tenuta, nell'affidamento di lavori, servizi e forniture, al rispetto del Codice dei Contratti pubblici.

In particolare, l'Opera di Santa Croce, odierna ricorrente, sosteneva l'insussistenza di due dei tre requisiti richiesti, a norma dell'art. 3, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 50/2016, per potere essere qualificata come “organismo di diritto pubblico”, vale a dire il requisito cd. teleologico e la sottoposizione dell'Opera a controllo pubblico.

Segnatamente, la ricorrente esponeva di non essere stata istituita “per soddisfare specificatamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non industriale o commerciale”, ma, al contrario, precipue esigenze della Chiesa cattolica e della comunità dei suoi fedeli, ovvero per gestire il patrimonio ecclesiastico, svolgendo dunque, attività di pertinenza strettamente ecclesiastica. Quanto, poi, al “carattere non industriale e non commerciale” del bisogno d'interesse generale perseguito, l'Opera ricorrente ha rilevato di essere qualificata come Onlus, e di assumere interamente il rischio delle attività che svolge, non essendo previsto che la Pubblica Amministrazione eroghi somme in suo favore per ripianare gli eventuali disavanzi né che la stessa possa essere destinataria di finanziamenti pubblici. Da ultimo, mancherebbe lo stretto collegamento con la Pubblica Amministrazione in quanto l'attività della ricorrente non sarebbe finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico; la gestione non sarebbe soggetta al controllo della Pubblica Amministrazione e, da ultimo, l'organo di amministrazione e direzione non sarebbe costituito da membri dei quali più della metà sia designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico.

La questione. Con la sentenza in commento il Collegio si è pronunciato sulla qualificabilità o meno dell'Opera di Santa Croce come organismo di diritto pubblico.

La soluzione. Il TAR Lazio, dopo aver ricordato i requisiti per poter qualificare un ente come organismo di diritto pubblico ai sensi dell'art. 3 del Codice dei contratti pubblici, ha analizzato le attività svolte dalla ricorrente al fine di poter verificare, in primo luogo, la sussistenza del requisito cd. teleologico.

A tal proposito, il Collegio ha rilevato come l'Opera si occupi della tutela, promozione e valorizzazione della Basilica e del complesso monumentale di S. Croce, beni pubblici appartenenti al Fondo Edifici di Culto e al Comune di Firenze, e della loro gestione ai fini della valorizzazione e della fruibilità collettiva degli stessi. Lo Statuto dell'Opera prevede, infatti, che la stessa persegua esclusivamente finalità di utilità sociale come la tutela, promozione e valorizzazione della Basilica e del complesso monumentale di S. Croce, di proprietà del Fondo edifici di culto ed amministrato dal Ministero dell'Interno e, in ambito provinciale, dalle Prefetture, nonché di tutti gli altri beni culturali, mobili e immobili, nella disponibilità della Fabbriceria. Ne consegue, pertanto, che, secondo il Collegio, la ricorrente soddisfa finalità di utilità sociale e di interesse generale, volte alla tutela e alla conservazione di beni pubblici il cui mantenimento corrisponde all'interesse della collettività.

Con riferimento al “carattere non industriale e non commerciale” del bisogno d'interesse generale perseguito, il TAR ha rilevato come dall'esame dell'Accordo siglato dall'Opera di Santa Croce il 14 luglio 2016 con il Comune di Firenze e la Direzione centrale per l'amministrazione del Fondo Edifici di culto del Ministero dell'Interno per la “valorizzazione del complesso monumentale di Santa Croce” emerge come tra le possibili entrate finanziarie della ricorrente vi sono oltre ai proventi della gestione del complesso, i contributi dello Stato, Enti pubblici e privati e le elargizioni o donazioni. Pertanto, ne consegue che è ordinariamente prevista, oltre al finanziamento dell'Opera mediante la vendita dei biglietti di ingresso al complesso monumentale, la percezione di fondi derivanti da contributi dello Stato e di altri enti pubblici.

Al riguardo, il Collegio ha evidenziato che, ai fini della qualificazione come organismo di diritto pubblico, il soddisfacimento di bisogni di interesse generale privi di natura commerciale o industriale non deve necessariamente rivestire carattere esclusivo, essendo sufficiente che una parte dell'attività dell'ente presenti tale qualità, ben potendo l'ente medesimo perseguire al contempo interessi di carattere commerciale e industriale. Ne consegue che l'esercizio di un'attività industriale o commerciale può concorrere con il perseguimento dell'interesse generale e lo svolgimento di attività di carattere non industriale o commerciale, e ciò non è idoneo a sottrarre l'ente alla necessaria applicazione delle regole di evidenza nell'affidamento dei contratti.

In secondo luogo, quanto al requisito dell'influenza dominante della Pubblica Amministrazione sull'ente, il TAR Lazio ha rilevato che la maggioranza dei membri del Consiglio di Amministrazione è nominata dal Ministero dell'Interno, non rilevando che tale nomina avvenga d'intesa con l'Autorità ecclesiastica. A ciò si aggiunga che normative speciali (art. 16 della l. n. 848 del 1929 e art. 39 del d.P.R. n. 33 del 1987) attribuiscono poteri di vigilanza e tutela al Ministero dell'Interno e alle Prefetture che assumono un rilievo penetrante sulla gestione dell'ente.

Da ciò, la sussistenza anche del requisito della dominanza pubblica nella duplice qualificazione del controllo/vigilanza da parte di amministrazioni pubbliche e della nomina, da parte delle stesse, della maggioranza dei membri dell'organo di amministrazione.