Il potere-dovere dei comuni di esercitare la potestà di regolamentare ulteriori riduzioni della tassa sui rifiuti in periodo di emergenza sanitaria da COVID-19

L'analisi di dettaglio delle riduzioni della tassa sui rifiuti presuppone un breve cenno al quadro normativo di riferimento contenuto nella Legge n. 147 del 27 dicembre 2013 istitutiva della TARI* quale componente dell'imposta unica comunale (IUC) destinata a finanziare i costi del servizio di raccolta e smaltimento di rifiuti.

In particolare, per quanto qui di interesse la TARI ha come presupposto il possesso o la detenzione a qualsiasi titolo di locali o di aree scoperte, a qualsiasi uso adibiti, suscettibili di produrre rifiuti urbani. Soggetto passivo è chiunque possieda o detenga i locali o le aree che costituiscono presupposto del tributo (F. Tesauro in “Manuale di diritto tributario – Parte Speciale”, Milano - ed. 2016, p. 338-339).

Il tributo è dovuto per ogni anno solare, cui corrisponde un'autonoma obbligazione tributaria. La tariffa è composta da una quota “fissa” determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio di gestione dei rifiuti, riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti, e da una quota “variabile” rapportata alle quantità di rifiuti conferiti, al servizio fornito e all'entità dei costi di gestione, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio, compresi i costi di smaltimento. La tariffa è articolata nelle fasce di “utenza domestica” (es. abitazioni) e di “utenza non domestica” (es. attività commerciali).

L'insieme dei costi da coprire attraverso la tariffa sono ripartiti tra le utenze domestiche e non domestiche secondo criteri razionali (Schema di Regolamento TARI adottato dalla “Fondazione IFEL” www.fondazioneifel.it) orientati al rispetto del principio comunitario (

Direttiva 2008/98/CE

La normativa quadro di riferimento, tra l'altro, stabilisce che i comuni con proprio regolamento hanno la possibilità di prevedere riduzioni tariffarie ed esenzioni in taluni casi, cd, “tipici”, quali:

1. “abitazioni con unico occupante;
2. abitazioni tenute a disposizione per uso stagionale od altro uso limitato e discontinuo;
3. locali, diversi dalle abitazioni, ed aree scoperte adibiti ad uso stagionale o ad uso non continuativo, ma ricorrente;
4. abitazioni occupate da soggetti che risiedano o abbiano la dimora, per più di sei mesi all'anno, all'estero;
5. fabbricati rurali ad uso abitativo.”

In disparte tali casi di riduzioni tipiche, gli enti locali sono titolari del potere di deliberare “ulteriori riduzioni ed esenzioni rispetto a quelle previste dalle lettere da a) a e)”, cd. riduzioni “atipiche”, la cui copertura deve essere assicurata attraverso il ricorso a risorse derivanti dalla fiscalità del comune.

Le riduzioni, quindi, vengono definite in dottrina “tipiche” giacché individuate dalla legge e la cui attivazione ed entità sono in vario grado soggette alla potestà regolamentare comunale pur con criteri predeterminati, oppure “atipiche” quando a contrario non hanno una specifica previsione nella legge sui rifiuti e la cui fonte si rinviene dalla norma di chiusura che attribuisce ai comuni il potere di deliberarne ulteriori (a titolo esemplificativo quelle collegate a situazioni di disagio sociale o emergenze non prevedibili).

Siffatta potestà regolamentare attribuita dal legislatore ai comuni rinviene una sua ratio nel fine di tener conto di circostanze, anche non tipizzate, che posso verificarsi in un dato territorio meglio conosciuto dagli amministratori locali e si rivela fondamentale nel contesto attuale caratterizzato dalla chiusure e limitazioni delle attività commerciali (utenze non domestiche) al fine di fronteggiare la pandemia da COVID-19.

Considerato l'evolversi della situazione epidemiologica il governo con riferimento alla tassa sui rifiuti ha innanzitutto disposto, il differimento del termine per la determinazione delle tariffe della TARI e al 30 giugno 2020 e che i comuni possono approvare le tariffe adottate per l'anno 2019, anche per l'anno 2020, provvedendo entro il 31 dicembre 2020 alla determinazione ed approvazione del piano economico finanziario del servizio rifiuti (PEF) per il 2020.

Successivamente con il Decreto Legge n. 34/2020 (cfr. articolo 106 del Decreto-Legge cd. “Rilancio” convertito con modificazioni dalla L. 17 luglio 2020, n. 77 “Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”), ha istituito un fondo per l'esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali anche in relazione alle possibili perdite di entrate connesse all'emergenza da COVID-19, utilizzato dagli enti locali a copertura del minor gettito TARI derivanti dalla riduzione tariffaria a vantaggio di categorie di attività che hanno subito gli effetti dei provvedimenti di chiusura.

Nel solco dei provvedimenti normativi è intervenuta l'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA)*, i cui poteri consultivi si estendono anche alla materia dei rifiuti, che ha delineato misure incisive volte alla mitigazione degli effetti derivanti dalla situazione emergenziale da COVID-19 sul servizio di gestione dei rifiuti (Deliberazione ARERA del 26 marzo 2020 n. 102/2020/r/rif “Richiesta di informazioni per l'adozione di provvedimenti urgenti nel settore di gestione del ciclo integrato dei rifiuti, anche differenziati, urbani ed assimilati, alla luce dell'emergenza da COVID-19”).

In dettaglio, l'ARERA ha indicato misure di sostegno per gli utenti non domestici che:

• abbiano subito un blocco delle relative attività, per effetto delle disposizioni contenute nei diversi decreti d'urgenza emanati dal Governo e nei provvedimenti delle autorità regionali;
• pur legittimati a proseguire, abbiano optato per la chiusura dell'attività (ad esempio, per le difficoltà nel rispetto dei protocolli di sicurezza o per ragioni derivanti dal calo della domanda).

Alla luce di tali esigenze di tutela emergenti, l'Autorità ha segnalato (deliberazione ARERA del 5 maggio 2020 n. 158/2020/R/RIF “Adozione di misure urgenti a tutela delle utenze del servizio di gestione integrata dei rifiuti, anche differenziati, urbani ed assimilati, alla luce dell'emergenza da COVID-19”) la necessità di supportare le utenze non domestiche quali categorie maggiormente colpite dall'emergenza epidemiologica da COVID-19 ed, in applicazione del principio “chi inquina paga” e delle prerogative attribuite dalla

Legge n. 147/

1. da un lato, per le attività per le quali è stata disposta la sospensione, e la successiva riapertura, con i provvedimenti governativi o altri atti assunti dalle autorità competenti, per l'assenza di produzione di rifiuti, la quota variabile della tariffa si ottiene secondo un'apposita formula che tiene conto dei giorni di chiusura ovvero applicando un fattore di correzione a riduzione dei valori pari al 25%;
2. dall'altro, per le utenze non soggette a sospensione, di riconoscere, dietro apposita istanza, riduzioni tariffarie commisurate ai minori quantitativi di rifiuti prodotti.

Circa la possibilità di introdurre riduzioni della tassa sui rifiuti per quelle categorie di utenza, in prevalenza non domestiche, che hanno dovuto sospendere l'attività o esercitarla in forma ridotta, a causa dell'emergenza sanitaria da COVID-19, la Fondazione IFEL (L'Istituto per la Finanza e l'Economia Locale (IFEL) è una Fondazione istituita nel 2006 dall'Associazione Nazionale dei Comuni Italiani (ANCI) quando, in attuazione del Decreto del Ministero dell'Economia e delle Finanze del 22 novembre 2005, succede al Consorzio Anci-Cnc per la fiscalità locale raccogliendone tutta l'eredità. Da allora IFEL porta avanti il ruolo di ente deputato ad assistere i Comuni in materia di finanza ed economia locale) è intervenuta con apposita nota di chiarimento indirizzata ai comuni (Nota di chiarimento del 24 aprile 2020 “La facoltà di disporre riduzioni del prelievo sui rifiuti anche in relazione all'emergenza da virus COVID-19”).

La fondazione dell'ANCI, nell'esaminare il tema della potestà comunale di applicare agevolazioni sotto forma di riduzioni o esenzioni, parte correttamente dalla regola generale della Legge n. 147/2013 che “in ogni caso deve essere assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio relativi al servizio” per poi esaminare le eccezioni, la relativa natura e, quindi, copertura finanziaria.

In dettaglio, la Fondazione ha ritenuto che le riduzioni atipiche, poiché non collegate alla produzione di rifiuti, debbano essere iscritte nel bilancio comunale come autorizzazioni di spesa la cui copertura è assicurata da risorse diverse dal prelievo sui rifiuti all'anno di riferimento, mentre quelle tipiche in quanto direttamente collegate ad una minore produzione di rifiuti o ad un minor utilizzo del servizio pubblico hanno un onere a carico della generalità dei contribuenti/utenti del servizio di gestione dei rifiuti.

Premessa la differenziazione, la Fondazione annovera le eventuali riduzioni deliberate dai comuni per le categorie di utenza non domestica costrette a sospendere l'attività, o a esercitarla in forma ridotta a causa della situazione emergenziale determinata dalla pandemia COVID-19, in una categoria di tipo “misto”.

Tale classificazione appare discutibile considerando la categoria aperta delle riduzioni atipiche che gli enti locali hanno la potestà di regolamentare; probabilmente figlia della necessità di salvaguardare le casse, già in difficoltà, dei comuni e di sollecitare ulteriori trasferimenti di risorse in loro favore dallo stato centrale.

Con riferimento alla copertura finanziaria delle riduzioni TARI in questione, la Fondazione IFEL ha ritenuto che, siccome rivolte a specifiche categorie economiche, possono essere finanziate con entrate proprie del bilancio dei comuni, derivanti da eventuali maggiori entrate riscosse a seguito dell'attività di contrasto dell'evasione (su TARI o su altre fonti di entrata), ovvero da altre risorse proprie quali l'avanzo di amministrazione e altre disponibilità, anche straordinarie, dell'ente.

In conclusione, è stata ribadita la necessità che, a fronte della profonda crisi economica che si va profilando a seguito dell'emergenza da COVID-19, le riduzioni in questione trovino un sollecito sollievo in termini di partecipazione dei comuni al sostegno che lo Stato sta via via definendo, anche attraverso un significativo aumento delle spese finanziabili mediante un aumento del deficit pubblico.

La questione della riduzione della TARI in riferimento alle categorie di utenze non domestiche maggiormente colpite dagli effetti dei provvedimenti governativi o altri atti assunti dalle autorità competenti al fine di fronteggiare la pandemia da COVID-19 è complessa e deve essere seguita con estrema attenzione.

Essa, infatti, si interseca con la potestà dei comuni di regolamentare specifiche riduzioni tariffarie anche in attuazione del principio comunitario “chi inquina paga” e con la necessità per gli stessi di individuare le corrispondenti coperture finanziarie anche in disavanzo.

Proprio il tema della copertura finanziarie delle riduzioni TARI è quello che maggiormente spaventa i comuni, laddove solo i più virtuosi non avrebbero difficoltà a trovare un riscontro nelle casse comunali o ad aumentare il livello di deficit, mentre a quelli più disastrati non resterebbe che attendere un sollievo nei trasferimenti di risorse dallo stato.

Ciò che appare certo, a parere di chi scrive, è che nella maggioranza dei casi il costo unitario del servizio di raccolta e smaltimenti dei rifiuti in periodo COVID abbia subito una importante contrazione, che dir si voglia sui maggiori costi sopportati dalla società incaricate quali ad esempio la sanificazione delle strade per lo più appaltata a ditte esterne. Le trasparenti fonti sulle quantità medie dei rifiuti conferite negli stabilimenti specializzati nell'anno 2020 confrontate con il 2019 né danno conferma.

Sarebbe, quindi, opportuno anche che i comuni avviassero una contrattazione con le società municipalizzate e private affidatarie del servizio al fine di rideterminare il canone annuo in presenza di costi minori, con buona pace per i contribuenti e per le casse comunali.

Ciò che appare certo è il dovere per i comuni di rispettare il principio cardine TARI della proporzionalità tra l'inquinamento e la tassa nella cui ottemperanza introdurre specifiche riduzioni per le attività per le quali è stata disposta la sospensione e la successiva riapertura, stante l'assenza di produzione di rifiuti, ed anche per le utenze che pur non soggette a sospensione abbiano optato per la chiusura dell'attività magari motivate dalle difficoltà nel rispetto dei protocolli di sicurezza o per ragioni derivanti dal calo della domanda. Applicazione del principio comunitario favorita dalla potestà dei comuni di regolamentare riduzioni ed esulando da ogni dovere dei contribuente quello di indicare la copertura finanziaria.

Provvedimenti ed iniziative del genere rappresenterebbero una risposta sostanziale degli enti locali impegnati in prima linea a fronteggiare le esigenze di equità impositiva delle attività, commerciali, ristorative, alberghiere, ancor più per quelle a carattere stagionale, presenti sul territorio.