Emergenza Covid-19: le misure governative a sostegno delle imprese nell'anno della pandemia

“La pandemia di coronavirus rappresenta un enorme shock per l'economia mondiale e per le economie dell'UE, con conseguenze sociali ed economiche molto gravi. Durante la prima metà dell'anno l'attività economica in Europa ha subito un violento shock, mentre nel terzo trimestre, con la graduale revoca delle misure di contenimento, si è registrata un'intensa ripresa. Ma la recrudescenza della pandemia nelle ultime settimane” dell'anno “con le nuove misure di sanità pubblica introdotte dalle autorità nazionali per limitarne la diffusione, è all'origine di nuove perturbazioni. La situazione epidemiologica fa sì che le proiezioni di crescita nel periodo oggetto delle previsioni siano caratterizzate da un grado di incertezza e di rischio estremamente elevato”.Con queste poche righe la Commissione Europea sintetizza il 2020 e i possibili effetti sulle economie dei Paesi membri dell'UE che ha spinto tutti i governi a intervenire (spesso con misure simili) a sostegno delle esigenze di famiglie, lavoro e attività economiche.

A marzo 2020 la Commissione ha, infatti, messo in campo il Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak, prorogato fino al 30 giugno 2021. La disciplina temporanea sugli aiuti di Stato ha previsto norme maggiormente flessibili e derogatore nella materia de qua con lo specifico intento di consentire ai Paesi membri un vigoroso sostegno a favore del tessuto economico-produttivo nel contesto pandemico.

In Italia il quadro degli interventi governativi – posti in essere tra marzo e dicembre 2020, a breve distanza l'uno dall'altro – è particolarmente complesso e si compone dei seguenti provvedimenti di urgenza (che risultano oggi tutti convertiti in legge): il Decreto Cura Italia, il Decreto Liquidità, il Decreto Rilancio, il Decreto Agosto, e, da ultimi i quattro Decreti Ristori, espressamente abrogati e confluiti in un'unica legge di conversione (L. 18 dicembre 2020, n. 176) ai quali si aggiunge la Legge di Bilancio per il 2021 (L. 30 dicembre 2020, n. 178)

Tra le molteplici linee direttrici che hanno guidato l'esecutivo, assumono particolare rilevanza gli strumenti volti a sostenere la liquidità delle imprese ed evitare che gli effetti negativi della pandemia sull'economia si trasferiscano al settore del credito. In particolare, l'attuale pandemia sta provocando un duplice shock nel mercato: dal lato dell'offerta dovuto alla perturbazione delle catene di approvvigionamento, mentre dalla parte della domanda determinato da minori consumi e dall'incertezza sui piani di investimento. Di seguito si richiameranno, senza pretesa di esaustività, le principali misure adottate dal governo nel corso del 2020 a sostegno delle realtà imprenditoriali.

Una prima linea di intervento intrapresa dal Governo è stata quella di concedere garanzie statali sulla “nuova finanza”, utilizzando il sistema bancario e finanziario come canale di connessione per garantire il supporto statale all'economia reale.

Diverse sono le garanzie dello Stato previste sui prestiti delle imprese. Il primo livello di sostegno pubblico al credito del mondo imprenditoriale è rappresentato dal potenziamento operativo e finanziario del Fondo centrale di garanzia per le PMI (di seguito anche FCG), operato dapprima con l'art. 49 del D.L. Cura Italia, poi abrogato e integralmente sostituito dall'art. 13 del D.L. Liquidità. Quest'ultima disposizione prevede una disciplina straordinaria, con operatività temporanea limitata al 30 giugno 2021 (art. 1, commi 244, L. 178/2020) e in deroga al quella ordinaria (cfr. art. 2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662).

È opportuno precisare che l'impresa attraverso l'intervento del Fondo non riceve un contributo in denaro, ma ha la possibilità di ottenere finanziamenti, senza garanzie aggiuntive sugli importi garantiti dal Fondo stesso. In altre parole, in via ordinaria, il FCG garantisce o contro-garantisce operazioni, a favore di piccole e medie imprese, nonché a favore delle imprese cd. mid-cap (imprese a media capitalizzazione) che hanno tra 250 e 499 dipendenti. L'intervento del Fondo a favore di queste ultime, tuttavia, è stato limitato dalla Legge di Bilancio al 28 febbraio 2021; a partire da questa data le richieste delle midcap saranno soddisfatte attraverso il programma di Garanzia Italia di SACE (ved. infra).

Il Fondo PMI si configura come un fondo rotativo, per effetto del graduale rimborso dei finanziamenti, è in grado di reimpiegare più volte le risorse assegnate. Con la decretazione d'urgenza del 2020 è stato realizzato un potenziamento della dotazione patrimoniale, un ampliamento degli importi garantiti, dell'area dei beneficiari finali e delle operazioni che possono accedere alla garanzia (comprendendo anche i finanziamenti a fronte di operazioni di rinegoziazione del debito), un innalzamento delle percentuali di copertura diretta del fondo (che si attestano al 90% e arrivano al 100% per i finanziamenti di importo fino a 30.000 euro concessi in favore di PMI, liberi professionisti e associazioni tra professionisti), nonché uno snellimento dell'istruttoria per accedere alla garanzia e della procedura di valutazione della clientela, prescindendo dall'applicazione del merito creditizio.

Per completezza si segnala che l'intervento in garanzia del Fondo PMI ha ottenuto l'autorizzazione della Commissione Europea, alla luce del regime temporaneo sugli aiuti di Stato, il 14 aprile 2020 e il 16 giugno 2020, dopo la conversione in legge del D.L. n. 23/2020 che ha apportato modifiche all'assetto originario della misura.

Lo strumento, nonostante qualche ritardo nell'avvio dell'operatività, ha registrato un utilizzo via via crescente. In particolare, al 1° gennaio 2021 è stata raggiunta la quota di 126,7 milioni di euro di richieste di garanzia per i nuovi finanziamenti per le micro, piccole e medie imprese presentate al Fondo di Garanzia per le PMI.

I benefici della misura in esame sono evidenti in quanto il suo meccanismo di funzionamento - chiarisce il MISE - “genera un importante effetto leva, in grado di agire da moltiplicatore delle risorse pubbliche, configurandosi come un efficace strumento di politica industriale che presenta un rapporto costi/benefici inferiore a qualsiasi altra agevolazione: per ogni euro del Fondo si attivano circa 16 euro di finanziamenti per le PMI”.

Ulteriori garanzie pubbliche sono state introdotte attraverso il programma Garanzia Italia gestito da SACE s.p.a. Detta misura, che ricalca iniziative analoghe già intraprese in altri Stati dell'Unione Europea, si pone in posizione di complementarietà rispetto al Fondo centrale di garanzia poiché destinato ai finanziamenti delle imprese di più grandi dimensioni (e da marzo 2019 coinvolgerà anche le imprese a media capitalizzazione), nonché relativi a PMI che hanno esaurito la loro capacità di accesso al Fondo di garanzia. In particolare, l'art. 1 del Decreto Liquidità autorizza SACE a concedere garanzie, in via temporanea fino al 30 giugno 2021 (a seguito della proroga introdotta dall'art. 1, comma 206, lett. a), L. 178/2020), in favore di soggetti abilitati all'esercizio del credito, per i nuovi finanziamenti erogati sotto qualsiasi forma a qualsiasi tipologia di impresa, indipendentemente dalla dimensione, dal settore di attività e dalla forma giuridica. Le obbligazioni assunte da SACE sono assistite da una garanzia pubblica a prima richiesta e senza diritto di regresso, esplicita, incondizionata e irrevocabile a copertura sia del capitale che degli interessi. La misura introduce tre diverse percentuali di copertura (pari al 70, 80 e 90%), che operano in senso inversamente proporzionale rispetto alla dimensione dell'impresa, calcolata in base al numero dei dipendenti e al fatturato.

I finanziamenti garantiti da SACE sono assoggettati a vincolo di destinazione, poiché devono essere utilizzati per sostenere costi del personale, investimenti o capitale circolante impiegati in attività imprenditoriali localizzate in Italia. L'intervento di SACE è stato ritenuto conforme alla disciplina temporanea sugli aiuti di Stato e autorizzato dall'Unione Europea il 14 aprile 2020.

È evidente che la misura in esame opera – a differenza del Fondo centrale di garanzia - su volumi di erogato medio-alti (fino al 25% del fatturato 2019 o pari al doppio del costo del personale del 2019) a fronte di un numero più contenuto di istanze di accesso: a fine dicembre 2020 i prestiti erogati attraverso Garanzia Italia hanno raggiunto i 19 miliardi di euro, con “solo” 1.254 richieste.

Una ulteriore forma di supporto pubblico, previsto dall'art. 57 del Decreto Cura Italia, destinato alle imprese di più grandi dimensioni, che non possono accedere al Fondo centrale di garanzia per le PMI, è rappresentato dalle garanzie rilasciate da Cassa Depositi e prestiti s.p.a. – fino a un massimo dell'80% dell'esposizione assunta - in favore delle banche e degli altri soggetti autorizzati all'esercizio del credito che concedono finanziamenti sotto qualsiasi forma alle imprese che hanno sofferto una riduzione del fatturato a causa dell'emergenza sanitaria. A differenza del FCG detto intervento riguarda anche i portafogli già esistenti e non solo quelli nuovi.

Tra gli atri strumenti utilizzati dal governo per favorire la concessione di liquidità alle imprese da parte del sistema bancario e finanziario si segnala, altresì, la modifica operata alla disciplina della c.d. Nuova Sabatini (D.L. 69/2013). Più nel dettaglio quest'ultima misura è destinata a favorire la concessione di finanziamenti agevolati, da parte di banche o intermediari finanziari, alle micro, piccole e medie imprese destinati all'acquisto o al leasing di nuovi macchinari, impianti e attrezzature, beni strumentali “Industria 4.0”. L‘agevolazione consiste in un contributo in conto interessi erogato dal MISE sul finanziamento richiesto pari agli interessi calcolati sull'importo di un finanziamento di cinque anni al tasso dello 2,75% (che diviene 3,57 nel caso di investimenti relativi alla manifattura digitale). Dapprima con il Decreto Semplificazioni (art. 39) e il Decreto Agosto (art. 60), successivamente, attraverso l'ultima Legge di Bilancio (art.1, commi 95 e 96 L. 178/2020) è stata, da un lato, introdotta una specifica misura a favore delle imprese del Mezzogiorno (c.d. Nuova Sabbatini Sud) e, dall'altro, velocizzata e semplificata l'erogazione disponendo che il contributo venga trasferito alle imprese in un'unica soluzione e non più in diverse tranches, a prescindere dall'importo del finanziamento richiesto (sempre con il limite massimo di 4 milioni di euro). A fine 2020 risultavano presentate quasi 109 mila domande relative a 58.841 imprese; i finanziamenti erogati da banche e intermediari si sono arrestati a poco più di 22 miliardi e mezzo di euro a fronte di 1,9 miliardi di euro di contributi erogati dal MISE.

Quanto all'analisi dell'impatto delle garanzie pubbliche sono stati acutamente messi in luce i diversi effetti di dette misure, distinguendo tra il breve e il medio-lungo termine. In particolare, come segnalato da Confindustria, nell'immediato le garanzie sui nuovi finanziamenti hanno portato un balzo del 7,4% annuo (ad ottobre 2020) del credito bancario, arginando, di fatto, “la crisi di liquidità subita dalle imprese, causata dal crollo dei fatturati dovuto al lockdown e alle altre misure restrittive imposte dalla pandemia”. Tuttavia, “il semplice servizio di debito” rischia di prosciugare “le risorse interne disponibili”. Nel medio-lungo periodo, dunque, in assenza di “interventi di policy mirati a rafforzare la situazione finanziaria delle imprese (....) e senza un solido recupero di fatturato e cash flow dal 2021”, l'eccesso di indebitamento potrebbe mettere “a rischio il flusso di nuovi investimenti produttivi in Italia”.

Altra linea di azione di fondamentale importanza è rappresentata dalle moratorie attuate a favore del settore imprenditoriale. L'Italia, per prima tra i Paesi dell'Unione Europea, ha avviato una moratoria straordinaria per le micro, piccole e medie imprese che non presentando posizioni debitorie deteriorate e hanno subìto, a causa dell'epidemia, una carenza di liquidità non idonea ad incidere sulla capacità di adempiere alle proprie obbligazioni.

A favore di tali soggetti si prevede la sospensione dei pagamenti - prorogata con il Decreto Agosto fino al 31 gennaio 2021 e poi estesa al 30 giugno 2021 dalla Legge di bilancio per il 2020 (art. 1, comma 248) - relativi a: linee di credito in conto corrente, finanziamenti a fronte di anticipi su crediti, scadenze di prestiti a breve termine, nonché rate di prestiti e canoni in scadenza. Sulle esposizioni debitorie viene accordata una garanzia statale parziale (pari al 33% dell'importo) a valere su una sezione speciale del Fondo centrale di garanzia.

Anche detto intervento – come il Fondo centrale di garanzia – è stato sottoposto al vaglio della Commissione Europea chiamata ad accertare la compatibilità con il Quadro temporaneo sugli aiuti di Stato, ricevendo apposita autorizzazione il 25 marzo 2020.

La misura in esame assume valenza maggiormente strutturale rispetto alle garanzie pubbliche e, al contempo, le completa poiché è in grado di supportare le imprese in relazione a necessità imprenditoriali di medio e lungo periodo. La mole di domande di adesione alla moratoria straordinaria, anche in virtù della rapidità e dell'immediata operatività della stessa, è progressivamente aumentata, attestandosi a fine 2020 a 2,7 milioni di richieste, relative a prestiti “congelati” pari a 301 miliardi di euro.

La moratoria ex lege sui finanziamenti in essere è stata accompagnata anche dalla sospensione dei pagamenti relativi alle operazioni di mutuo. L'art. 54 del Decreto Cura Italia integrato dall'art. 12 del Decreto Liquidità, introduce una deroga temporanea alla disciplina ordinaria del Fondo di solidarietà per i mutui per l'acquisto della prima casa (c.d. Fondo Gasparrini). In particolare, la disciplina del suddetto Fondo - che permette ai titolari di un mutuo che si trovino in situazioni di temporanea difficoltà economica di beneficiare della sospensione del pagamento delle rate fino a 18 mesi – viene estesa ai lavoratori autonomi (categoria che ingloba anche le ditte individuali e gli artigiani) e ai liberi professionisti che abbiano subìto un calo del fatturato superiore al 33% rispetto all'ultimo trimestre 2019. L'accesso al Fondo richiede l'intervento di Consap chiamata ad occuparsi dell'istruttoria, tuttavia – al fine di rendere immediatamente operativa la sospensione del pagamento delle rate - le banche e gli altri soggetti abilitati alla concessione del credito potranno procede già all'esito del controllo di regolarità e completezza dell'istanza. La scadenza originaria dell'intervento era fissata al 31 dicembre 2020, tuttavia, con il Decreto Ristori è stata prorogata al 31 dicembre 2021.

L'attenuazione degli effetti economici della pandemia sulle attività economiche passa, altresì, attraverso il riconoscimento di erogazioni dirette in denaro alle imprese. In un primo momento con il Decreto Rilancio (art. 25) sono stati previsti contributi a fondo perduto a favore dei titolari di partita IVA – con volume d'affari di massimo 5 milioni di euro - che svolgono attività d'impresa, di lavoro autonomo e di reddito agrario e che abbiano un calo del fatturato del mese di aprile 2020 almeno pari al 33% rispetto al mese di aprile 2019. La platea dei beneficiari è stata progressivamente estesa dal Decreto Agosto (art. 60, comma 7-sexies). La misura dell'erogazione è stata commisurata sul fatturato (confrontando i dati di aprile 2020 e aprile 2019) e si colloca tra i 1.000 euro per le persone fisiche e i 2.000 euro per i soggetti che non sono persone fisiche. Detto intervento ha ricevuto l'autorizzazione della Commissione Europea l'8 luglio 2020.

Tuttavia, il perdurare dell'emergenza sanitaria e le ulteriori limitazioni alle attività economiche che si sono rese necessarie nei mesi di ottobre e novembre 2020 hanno indotto il legislatore del Decreto Ristori (art. 1,D.L. 137/2020 convertito, con modificazioni, dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176) a prevedere contributi a fondo perduto a favore dei settori produttivi interessati dalle nuove misure restrittive, differenziate in base alla tipologia di attività svolta e zone del territorio nazionale pregiudicate dalle limitazioni. In particolare, per il 2020 viene riconosciuto un contributo (che, comunque, non può superare i 150.000 euro) ai titolari di partita IVA attiva al 25 ottobre 2020 che svolgono in via prevalente le attività oggetto degli interventi governativi, se l'ammontare del fatturato e dei corrispettivi del mese di aprile 2020 sia inferiore ai due terzi di quello relativo ad aprile 2019. È prevista una maggiorazione del 50% del contributo per determinate categorie di attività particolarmente danneggiate dalle misure di contenimento del virus, come ad esempio bar, gelaterie, alberghi ecc. con domicilio fiscale o sede operativa nelle aree del territorio nazionale caratterizzate da uno scenario di elevata o massima gravità e da un livello di rischio alto (c.d. zone arancioni e rosse). Per il 2021 il contributo a fondo perduto viene riconosciuto agli operatori con sede nei centri commerciali e agli operatori delle produzioni industriali del comparto alimentare e delle bevande destinatari delle misure del governo predisposte a novembre 2020.

Ancora, si è puntato alla patrimonializzazione delle imprese di medie dimensioni attraverso tre misure inserite nel Decreto Rilancio:

- un credito d'imposta pari al 20% sui conferimenti in denaro per aumenti di capitale,

- un credito d'imposta sulle perdite registrate nel 2020 pari al 50% delle perdite eccedenti il 10% del patrimonio netto, al lordo delle perdite stesse, fino a concorrenza del 30% dell'aumento di capitale, e

- un fondo per il sostegno e rilancio del sistema economico-produttivo italiano, denominato Fondo Patrimonio PMI, volto a sottoscrivere – entro il 30 giugno 2021 (art. 1, comma 263, lett. i), L. 178/2020) - obbligazioni o titoli di debito di nuova emissione delle società di media dimensione (art. 26 D.L. 34/2020).

Inoltre, CDP è stata autorizzata (art. 27 D.L. 34/2020) a costituire un patrimonio destinato (c.d. Patrimonio Rilancio), al quale vengono assegnati beni e rapporti giuridici dal MEF con risorse impiegate per il sostegno e il rilancio del sistema produttivo italiano. Con il Decreto Agosto è stata introdotta la possibilità per il MEF di apportare liquidità e titoli di stato.

L'articolato quadro delle misure costituisce – prendendo in prestito le parole dell'esecutivo - un “primo necessario supporto” per le imprese “che affrontano problemi di liquidità finanziaria” dovuta al dilagare della pandemia. Gli effetti economico-finanziari dell'emergenza sanitaria, già da mesi preannunciati dalle principali istituzioni ed esperti del settore, stanno iniziando ad emergere in maniera sempre più dirompente. Sembrerebbe, secondo le stime del governo, che a causa del Covid-19 si registrerà una caduta di PIL superiore al 9%, più accentuata al Nord rispetto che al Sud, accompagnata da una lenta ripresa soprattutto nel Meridione. La Commissione Europea e il Fondo Monetario internazionale hanno presentato previsioni più pessimistiche paventando una caduta del PIL di oltre 10 punti percentuali, alla quale seguirà una timida ripresa tra il 2021 e 2022.

Al di là dei dati, sono pressoché tutti concordi nell'affermare che, in questo contesto, le conseguenze sul piano sociale e finanziario sono, almeno in parte, mitigate dalle misure statali di sostegno soprattutto a favore delle imprese. Infatti, gli strumenti contenuti nei decreti emergenziali sono volte a garantire un livello adeguato di finanziamenti a disposizione delle realtà imprenditoriali per permettere di affrontare la crisi di liquidità, “aggravata” dal blocco di molti settori produttivi e dal rallentamento della domanda interna ed estera. Ciò nonostante, il reale impatto diversi interventi governativi si misura (e continuerà a misurarsi nei prossimi mesi) sull'effettiva e tempestiva attuazione degli stessi. Da un lato, infatti, la loro efficacia è direttamente proporzionale alla possibilità di fruire in maniera rapida del sostegno pubblico, mentre, dall'altro, è connessa alla durata della recessione e all'avvio della ripresa del tessuto produttivo, che potrebbe anche essere favorita attraverso adeguati investimenti pubblici e incentivi agli investimenti privati, idonei ad innescare una maggiore crescita strutturale.