Quale procedura per la consegna all'Italia dei terroristi arrestati in Francia?

È notizia di questi giorni l'arresto, in Francia, di nove terroristi (1) da tempo ricercati dall'Italia e da questa richiesti in consegna. Dopo l'arresto, dichiaratamente finalizzato alla cooperazione giudiziaria, i ricercati sono stati condotti di fronte alla Corte d'appello di Parigi e la restrizione massima della libertà è stata prontamente sostituita con diverse misure meno afflittive (modulate variamente in ragione dell'età e delle particolari condizioni sanitarie), in attesa di una decisione in merito alla consegna dei soggetti al nostro Paese da parte della Chambre de l'Instruction.

Si leggono, peraltro, continui riferimenti sia alla pendenza di richieste di estradizione sia all'emissione, nei loro confronti, di mandati di arresto europeo da parte delle competenti autorità italiane; e la ricerca di indicazioni più precise evidenzia, effettivamente, l'emissione nei confronti di alcuni dei ricercati sia di richieste avanzate secondo la procedura estradizionale, sia di richieste avanzate dalle autorità giudiziarie italiane ai sensi della l. n. 69/2005, ovverosia di mandati di arresto europeo.

È da ritenersi, però, che tutte le richieste avanzate, anche se formulate come mandati di arresto europeo, vengano trattate dalla Francia come procedure di estradizione.

Conferma di questa conclusione può trovarsi, innanzitutto, nel riferito colloquio tra il Presidente Macron e il Presidente Draghi, nel quale il primo avrebbe manifestato al Capo del Governo l'attuale disponibilità della Francia ad avviare le procedure per la consegna dei ricercati per terrorismo, e, ancor prima, nell'incontro in videoconferenza tra i ministri della Giustizia dei due Paesi nel quale il tema era stato affrontato (2).

È evidente, infatti, che la manifestazione della volontà politica (3) abbia un senso solo ed esclusivamente in seno alla procedura estradizionale, risultando completamente estranea alla procedura di cooperazione giudiziaria applicabile tra i Paesi dell'Unione: il mandato di arresto europeo introdotto dalla decisione quadro 2002/584/GAI, infatti, costituisce una procedura fondata essenzialmente sul principio del reciproco riconoscimento dei provvedimenti giudiziari e non caratterizzata da valutazioni politiche.

Ma che la procedura seguirà le regole e i tempi dell'estradizione è affermazione alla quale è possibile giungere anche attraverso l'analisi delle norme in materia di mandato di arresto europeo che disciplinano gli aspetti di diritto transitorio: e ciò a partire da quelle della decisione quadro.

Come noto, l'istituto in questione è stato introdotto dalla decisione quadro 2002/584/GAI del 13 giugno 2002 (4). Ebbene, l'art. 32 di tale atto normativo, rubricato Disposizione transitoria, stabilisce che «le richieste di estradizione ricevute anteriormente al 1° gennaio 2004 continueranno ad essere disciplinate dagli strumenti esistenti in materia di estradizione»; la norma precisa altresì che «le richieste ricevute a partire dal 1° gennaio 2004 saranno soggette alle norme adottate dagli Stati membri conformemente alla presente decisione quadro», ma lascia agli stati membri la possibilità di derogare a tale ultima previsione.

Si stabilisce, infatti, che ogni Stato membro, al momento dell'adozione della decisione quadro da parte del Consiglio, possa «fare una dichiarazione secondo cui in qualità di Stato dell'esecuzione esso continuerà a trattare le richieste relative a reati commessi prima di una data da esso precisata conformemente al sistema di estradizione applicabile anteriormente al 1° gennaio 2004». La data in questione, però, per esplicita previsione della stessa disposizione, non può essere posteriore al 7 agosto 2002, data di approvazione della decisione stessa.

Solo Italia, Francia e Austria fecero, al momento di approvazione della decisione quadro, una tale dichiarazione: tralasciando quella dell'Austria (non rilevante nell'economia del presente discorso), l'Italia dichiarò che avrebbe continuato «a trattare in conformità delle norme vigenti in materia di estradizione tutte le richieste relative a reati commessi prima della data di entrata in vigore della decisione quadro sul mandato di arresto europeo, conformemente all'articolo 32»; più articolata fu, invece, la dichiarazione della Francia, secondo cui il Paese, in qualità di Stato dell'esecuzione, avrebbe continuato «a trattare le richieste relative a reati commessi prima del 1° novembre 1993 - data di entrata in vigore del trattato sull'Unione europea firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 - secondo il sistema di estradizione applicabile anteriormente al 1° gennaio 2004».

A tale dichiarazione consegue, pertanto, l'inapplicabilità del Capitolo IV del Titolo X del Libro IV del codice di rito francese (5), rubricato Del mandato di arresto europeo e della procedura di consegna tra gli Stati membri sulla base della decisone quadro del Consiglio dell'Unione europea del 13 giugno 2002: se ne deve dedurre, dunque, che il procedimento di consegna dei ricercati in questione non possa che seguire le regole dettate dalla normativa estradizionale.

Viene, peraltro, da chiedersi se la scelta di emettere un mandato di arresto europeo da parte dell'autorità giudiziaria italiana possa ritenersi corretta; e la risposta, avuto riguardo alla giurisprudenza nazionale in materia di diritto transitorio, appare essere in senso positivo

Se è vero che la normativa comunitaria contiene una disposizione tesa ad individuare regole di applicabilità nel tempo del nuovo sistema di consegna (6), è altrettanto vero, però, che la normativa italiana di recepimento da esse si è sicuramente allontanata. Infatti, pur tendendo il nuovo istituto di cooperazione giudiziaria alla sostituzione, tra i Paesi dell'Unione, dell'istituto dell'estradizione (legato a logiche politiche e non di mutuo riconoscimento), l'art. 40 l. n. 69/2005 (7) ha affermato che le nuove disposizioni si applicano esclusivamente ai mandati di arresto europeo che siano stati emessi e ricevuti dopo la data di entrata in vigore della legge medesima, aggiungendo che le richieste di esecuzione relative a reati il cui momento di commissione sia antecedente alla data di approvazione della decisione quadro siano trattate come richieste di estradizione (8).

Nell'ordinamento italiano, dunque, le nuove regole sono applicabili esclusivamente in relazione a richieste di consegna emesse e ricevute dall'autorità giudiziaria italiana dopo il 14 maggio 2005 e relative a fatti commessi prima del 7 agosto del 2002 (9). La previsione, peraltro, si palesa contraria sia alla decisione quadro (10) sia alla dichiarazione, riportata supra, resa dall'Italia ai sensi dell'art. 32 della decisione medesima (11): se in ambito europeo, infatti, si era inteso ancorare l'applicabilità del nuovo istituto al momento ultimo in cui tutti gli Stati avrebbero dovuto recepire la decisione quadro (1 gennaio 2004) (12), il legislatore italiano ha ritenuto di dover individuare il dies a quo nella data di entrata in vigore della legge di recepimento, peraltro sotto un duplice profilo: le richieste di consegna, infatti, per essere soggette alla disciplina dell'euromandato (13), devono essere non solo ricevute dallo Stato italiano dopo tale data, ma pure emesse (14) dall'autorità giudiziaria straniera dopo di essa (15). Ciò con la conseguenza che un mandato di arresto europeo emesso prima del 14 maggio 2005, data di entrata in vigore della legge, seppure relativo a reati commessi dopo il 7 agosto 2002 dovrà essere trattato come richiesta di estradizione (16) anche se pervenuto in Italia sotto la vigenza della legge di recepimento: ciò che spesso potrebbe verificarsi in riferimento a segnalazioni nel S.I.S. (17), con la conseguenza che l'arresto effettuato dalla polizia giudiziaria non potrà dare impulso alla procedura di consegna, ma a quella di cui all'art. 716 c.p.p.

Arrivando, però, al nocciolo della questione, si deve rilevare che tutte le regole di diritto transitorio stabilite dalla l. n. 69/2005 si applicano, come chiarito dalla giurisprudenza (18) e dalla dottrina (19), ai soli mandati “passivi”, con esclusione, pertanto, di quelli emessi dall'autorità giudiziaria italiana: nessun limite, dunque, nel caso di specie all'emissione di mandati di arresto europeo per fatti risalenti ad epoche antecedenti all'adozione della decisione quadro. La consegna dei ricercati seguirà, però, la procedura estradizionale (20).

(1) I soggetti in questione sono Enzo Calvitti, Giovanni Alimonti, Roberta Cappelli, Marina Petrella e Sergio Tornaghi, tutti delle Brigate rosse, Giorgio Pietrostefani di Lotta continua e Narciso Manenti dei Nuclei armati per il potere territoriale; ad essi si aggiungono altri due ex terroristi, Luigi Bergamin dei Proletari armati per il comunismo e Raffaele Ventura, esponente delle Formazioni comuniste combattenti, non trovati in casa dalle forze di polizia e successivamente costituitisi. Ad oggi è ancora in fuga Maurizio Di Marzio delle Brigate rosse, anch'esso oggetto delle richieste italiane.

(2) Si fa riferimento all'incontro in videoconferenza, avvenuto l'8 aprile scorso, tra il ministro italiano della giustizia Marta Cartabia e il ministro francese Eric Dupond-Moretti, nel quale era stato richiesto oltralpe di agire «il più rapidamente possibile» per consentire all'Italia di «dare risposte alle vittime del terrorismo»: richiesta in riferimento alla quale la Francia aveva manifestato «grande volontà di collaborazione».

(3) Volontà politica confermata, d'altronde, dalla dichiarazione rilasciata dall'Eliseo e riportata dai media francesi: «La France, elle-même touchée par le terrorisme, comprend l'absolu besoin de justice des victimes. Elle s'inscrit également, à travers cette transmission, dans l'impérieuse nécessité de la construction d'une Europe de la Justice, dans laquelle la confiance mutuelle doit être au centre».

(4) Si tratta della decisione quadro del Consiglio “relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri”, pubblicata in G.U.U.E., 18 luglio 2002, L 190/1.

(5) La decisione quadro 2002/584/GAI è stata recepita nell'ordinamento francese ad opera della loi 10 marzo 2004, n. 204, c.d. “Loi Perben II”, la quale ha aggiunto, appunto, un nuovo Capitolo IV (rubricato come sopra), all'interno del Titolo X del Libro IV del codice di procedura penale. Il Capitolo IV si divide in quattro “sections”: la “section 1, Disposition générales”, dedicata alle disposizioni generali; la “section 2, Disposition relatives à l'émission d'un mandat d'arrêt europeén par les jurisdictions françaises” relativa alla procedura attiva; la “section 3, Disposition relatives à l'exécution d'un mandat d'arrêt europeén décerné par les jurisdictions étrangères”, relativa alla procedura passiva; la “section 4, Transit”, dedicata alle disposizioni sul transito. Sul tema cfr. A. Confalonieri, La legislazione in Francia, in Il mandato di arresto europeo, a cura di G. Pansini e A. Scalfati, Napoli, 2005, p. 245; V. Vasta, Il mandato di arresto europeo nell'esperienza di altri paesi dell'unione europea, in Mandato di arresto europeo e investigazioni difensive all'estero, a cura di L. Camaldo, Giuffrè, 2018, p. 135. Deve ricordarsi che prima del recepimento dell'atto normativo europeo la Francia fu costretta ad una revisione costituzionale, consistita nella modifica dell'art. 88, comma 2, Cost. ad opera della Loi constitutionelle, 25 marzo 2003, n. 267, attraverso l'inserimento della seguente previsione: «La loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris par les institutions de l'Union européenne».

(6) Sul punto cfr. G. Iuzzolino, Mandato di arresto europeo e regime transitorio in attesa dell'applicazione definitiva, in Aa. Vv., Mandato di arresto europeo e garanzie della persona, a cura di M. Pedrazzi, Milano, 2004, p. 169 e ss.

(7) Si segnala che la disposizione in questione è stata oggetto di una modifica – non rilevante nell'economia del discorso – ad opera del d.lgs. 2 febbraio 2021, n. 10 recante “Disposizioni per il compiuto adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni della decisione quadro 2002/584/GAI, relativa al mandato di arresto europeo e alle procedure di consegna tra stati membri, in attuazione delle delega di cui all'articolo 6 della legge 4 ottobre 2019, n. 117”, che ne ha abrogato il comma 3.

(8) Nel caso in cui, dunque, non possa essere applicata la normativa sul mandato di arresto europeo, la richiesta di consegna ben può essere considerata richiesta di estradizione nel caso in cui contenga tutti i requisiti per quest'ultima previsti: cfr. Cass., sez. VI, 15 febbraio 2007, Gaze, in Cass. pen., 2008, p. 3769; Cass., sez. VI, 2 dicembre 2008, S.C., non massimata sul punto; Cass., Sez. VI, 30 settembre 2014, R., in C.E.D. Cass., n. 260451; Cass., Sez. VI, 28 dicembre 2018, P.G. in proc. Kluzinski Krzyszto, ivi, n. 275506. A ciò consegue che nel caso in cui erroneamente la sentenza della Corte d'appello abbia concesso la consegna sulla base di una richiesta che doveva qualificarsi come di estradizione, deve essere disposto l'annullamento con rinvio e non senza rinvio, trattandosi di atto equipollente sul quale la Corte potrà pronunciarsi: cfr. Cass., sez. F., 2 agosto 2007, Cavaliere, ivi, n. 237026; Cass., sez. VI, 21 marzo 2006, Danciu, non massimata. Nel caso di mancata equipollenza, legata al fatto che non siano soddisfatti i requisiti e i contenuti formali o i profili attinenti alla competenza dell'autorità richiedente, sarà necessario l'invio di una nuova richiesta di estradizione: così Cass., sez. VI, 13 luglio 2007, Berisha, ivi, n. 237027.

(9) La disciplina dell'euromandato risulta altresì applicabile alle richieste di consegna relative a reati commessi prima del 7 agosto 2002, quando gli stessi risultino unificati con altri commessi in epoca successiva, nei casi in cui essi debbano essere valutati unitariamente in maniera analoga a quanto previsto dall'art. 81, cpv., c.p. : così Cass., sez. VI, 10 dicembre 2007, Krol, in C.E.D. Cass., n. 238325; Cass., sez. VI, 26 ottobre 2007, Aquilano, ivi, n. 237428; altrettanto si è affermato con riferimento a reati permanenti la cui consumazione sia iniziata prima del 7 agosto 2002 e sia cessata successivamente a tale data: così Cass., sez. VI, 7 gennaio 2010, V., in C.E.D. Cass.¸ n. 245789. Da notare che la giurisprudenza, in riferimento ad euromandati esecutivi, non ha assunto posizioni univoche relativamente alla rilevanza di un eventuale provvedimento di revoca del beneficio della sospensione condizionale: si è, infatti, affermato che non può darsi corso ad una richiesta di consegna esecutiva se la stessa ha ad oggetto fatti commessi prima del 7 agosto 2002, a nulla rilevando che le relative pene, inizialmente sospese in via condizionale, siano state poi unificate ad altre riguardanti fatti commessi successivamente a tale data, a causa della revoca dei benefici concessi (così Cass., sez. VI, 6 febbraio 2009, Mandea, ivi, n. 242647; Cass., sez. VI, 26 settembre 2008, Dicu, ivi, n. 240724; Cass., sez. VI, 4 luglio 2008, Luongo, non massimata sul punto; Cass., sez. VI, 27 febbraio 2008, Buzuleac, ivi, n. 238725); ma la stessa Corte, in altra pronuncia, ha concluso che se il mandato per fini esecutivi ha ad oggetto fatti commessi prima del 7 agosto 2002, può darsi comunque corso ad esso se le relative pene, inizialmente sospese in via condizionale, sono state poi unificate ad altre riguardanti fatti commessi successivamente a tale data (così Cass., sez. VI, 16 aprile 2008, Badilas, ivi, n. 239720).

(10) Parla di «violazione della decisione quadro» M. R. Marchetti, Dall'estradizione al mandato di arresto europeo: problemi di diritto transitorio, in Aa.Vv., Mandato di arresto europeo, dall'estradizione alle procedure di consegna, a cura di M. Bargis e E. Selvaggi, Torino, 2005, p. 239-240.

(11) Sul punto cfr. G. Nicastro, Le disposizioni transitorie, in Aa.Vv., Mandato di arresto europeo e procedure di consegna, a cura di L. Kalb, Milano, 2005, p. 502.

(12) G. Iuzzolino, Mandato di arresto europeo e regime transitorio in attesa della applicazione definitiva, cit., p. 171 e s., evidenziava come considerevoli problematiche sarebbero sorte in virtù dei ritardi nel recepimento della normativa comunitaria.

(13) Proprio per tale motivo tutte le procedure iniziate prima dell'entrata in vigore della legge di recepimento e trattate come richieste di estradizione, proseguono sotto tale regime: cfr. Cass., sez. VI, 24 ottobre 2005, Friederich, in Dir. & Giust., 2006, n. 4, p. 62 e ss., con nota di F. Gandini, Il mandato d'arresto Ue punto per punto. Così l'estradizione e il diritto transitorio; in senso conforme anche Cass., sez. VI, 31 maggio 2006, Hadjloum, in C.E.D. Cass., n. 234273. Come affermato dalla giurisprudenza, inoltre, anche le richieste di consegna suppletiva, seppure intercorrenti tra Stati membri, devono continuare a seguire il regime estradizionale: così, Cass., sez. VI, 15 novembre 2007, Gruhn, ivi, n. 238094.

(14) La data di emissione dell'euromandato deve risultare dal testo dello stesso, essendo previsto un apposito campo in calce allo schema allegato alla decisione quadro.

(15) Osserva G. Nicastro, Le disposizioni transitorie, cit., p. 497, come sul punto rilevi esclusivamente la data di emissione, atteso che, se essa è successiva alla data di entrata in vigore della legge, successiva sarà altresì la ricezione.

(16) Cfr. G. De Amicis – G. Iuzzolino, Disposizioni finali e transitorie, in Aa.Vv., Mandato di arresto europeo, dall'estradizione alle procedure di consegna, a cura di M. Bargis e E. Selvaggi, Torino, 2005, p. 455.

(17) In riferimento all'ipotesi di successivo ingresso nell'Unione, la Corte ha precisato che qualora la diramazione delle ricerche in campo internazionale tramite il sistema S.I.S. sia effettuata prima di esso, la nuova disciplina può essere applicata qualora l'arresto da parte della polizia giudiziaria sia avvenuto successivamente all'entrata in vigore, per il nuovo Paese membro, della nuova disciplina di consegna; secondo la Corte la pendenza del procedimento non si verifica nel momento di diffusione delle ricerche ma con l'arresto ex art. 716 c.p.p., ovvero con l'applicazione, da parte della Corte d'appello e su richiesta dello Stato estero, di una misura cautelare provvisoria ex art. 715 c.p.p., o con la trasmissione della domanda estradizionale che non sia ritirata prima dell'inoltro ex art. 703, comma 1, c.p.p. al procuratore generale competente: così Cass., sez. VI, 24 ottobre 2007, Stuparu, in C.E.D. Cass., n. 237665; Cass., sez. VI, 8 novembre 2007, p.g. in proc. Vascau, ivi, n. 238092; Cass., sez. VI, 21 novembre 2008, Vitan, ivi, n. 242466; contra Cass., sez. VI, 2 marzo 2006, Leka, non massimata.

(18) Cfr. Cass., sez. F., 4 settembre 2007, Di Summa, in C.E.D. Cass., n. 237057; Cass., sez. VI, 31 ottobre 2007, Di Summa, ivi, n. 238090; Cass., Sez. VI, 3 luglio 2014, Bindi, ivi, n. 260259; Cass., Sez. VI, 30 marzo 2017, Santafede, ivi, n. 270401.

(19) Una tale interpretazione è stata da subito avanzata, infatti, da G. Nicastro, Le disposizioni transitorie, cit., p. 494 e ss., che ha concluso in tal senso in ragione delle espressioni «richieste di esecuzione» ed «emessi e ricevuti» utilizzate nella disposizione, e da G. De Amicis – G. Iuzzolino, Mandato d'arresto Ue e legge italiana: così le disposizioni finali e transitorie, in Dir. & Giust., 2004, n. 24, p. 119. In argomento cfr. anche G. De Amicis-G. Colaiacovo, Mandato di arresto europeo - sub art. 40, in Cooperazione giudiziaria penale, a cura di A. Marandola, Giuffrè, 2018, p. 661 e ss.

(20) È appena il caso di osservare, d'altronde, che la Corte di Giustizia dell'Unione europea, risolvendo una questione pregiudiziale, ha chiarito che l'art. 31 della decisione quadro «deve essere interpretato nel senso che riguarda esclusivamente l'ipotesi di applicazione del sistema del mandato di arresto europeo, applicazione che non ricorre allorché l'estradizione concerne reati commessi prima della data stabilita dallo Stato membro richiesto in una dichiarazione resa ai sensi dell'art. 32 della decisione quadro»; in buona sostanza, dunque, le convenzioni internazionali in materia di estradizione continuano ad applicarsi e a regolare i rapporti relativi a fatti commessi prima di tale data: così CGUE, III, 12 agosto 2008, C-296/08 PPU, Santesteban Goiocoechea, in Cass. pen., 2009, p. 373.