La firma digitale degli atti della polizia giudiziaria irrompe nel Processo Penale Telematico

Il decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, recante «Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19» convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77, all'art. 221, comma 11, prevede che al fine di consentire il deposito telematico degli atti nella fase delle indagini preliminari, con decreto del Ministro della giustizia non avente natura regolamentare è autorizzato il deposito con modalità telematica, presso gli uffici del pubblico ministero, di atti e documenti da parte degli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, secondo le disposizioni stabilite con provvedimento del direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia, anche in deroga alle disposizioni del decreto emanato ai sensi dell'art. 4, comma 1, del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 febbraio 2010, n. 24; il decreto di cui al primo periodo è adottato previo accertamento da parte del direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia della funzionalità dei servizi di comunicazione dei documenti informatici.

Le predette disposizioni relative alle modalità di trasmissione delle comunicazioni agli uffici del pubblico ministero da parte degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria di atti e documenti con modalità telematica sono state adottate con provvedimento del direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati n. 8086 del 28 luglio 2020, pubblicato in pari data sul portale dei servizi telematici.

Con decreto del Ministro della giustizia del 4 marzo 2021 pubblicato in G.U. n. 87 del 12 aprile 2021 (entrato in vigore il quindicesimo giorno successivo a quello della pubblicazione nella G.U.) è stata accertata la funzionalità dei servizi per la comunicazione e deposito, in conformità alla previsione dell'art. 221, comma 11, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, come convertito con modificazioni in legge, di atti e documenti da parte degli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria presso la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Napoli.

Presso la Procura della Repubblica di Napoli esordisce, quindi, il deposito (che si intende eseguito al momento del rilascio della ricevuta di accettazione da parte dei sistemi ministeriali) di atti e documenti da parte degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria effettuato con modalità telematica secondo il disposto dell'art. 221, comma 11, del decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34 convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77.

La novità sembrerebbe marginale, atteso che già da tempo molti uffici giudiziari italiani utilizzavano il sistema di ricezione telematico delle notizie di reato e delle informative della polizia giudiziaria (cd. uffici fonte) attraverso un portale dedicato (il Portale Notizie di Reato) connesso al RE.GE. Web (il modulo del sistema per la gestione dei registri di cancelleria del procedimento penale) per mezzo della rete internet.

L'innovazione è, invece, una svolta significativa in quanto per la prima volta gli atti provenienti dalla polizia giudiziaria possono, con espresso valore legale nel procedimento penale, essere generati in formato “nativo digitale” o, comunque, essere generati informaticamente con scansione da immagine e poi sottoscritti con firma digitale o elettronica qualificata.

La conclusione che precede è il corollario dell'analisi tecnica delle disposizioni del direttore generale dei sistemi informativi e automatizzati del Ministero della giustizia del 28 luglio 2020 n. 8086.

Secondo tali disposizioni, infatti, l'atto in forma di documento informatico contenente la comunicazione della notizia di reato (si tratta della comunicazione disciplinata dall'art. 347 c.p.p. secondo il quale acquisita la notizia di reato , la polizia giudiziaria, senza ritardo, riferisce al pubblico ministero, per iscritto, gli elementi essenziali del fatto e gli altri elementi sino ad allora raccolti, indicando le fonti di prova e le attività compiute, delle quali trasmette la relativa documentazione) e gli atti contenenti le note informative successive, trasmessi tramite il Portale Notizie di Reato dagli operatori degli uffici fonte agli uffici del pubblico ministero, devono rispettare i seguenti requisiti: essere in formato PDF, essere ottenuti da una trasformazione di un documento testuale senza restrizioni per le operazioni di selezione e copia di parti (non è ammessa la scansione di immagini), nonché essere sottoscritti con firma digitale o firma elettronica qualificata (art. 8, comma primo, del provvedimento DGSIA n. 8086 del 28 luglio 2020). Si tratta quindi di atti “nativi digitali” in quanto devono essere generati esclusivamente con un software senza scansione da un'immagine.

Gli allegati, in forma di documento informatico, alla comunicazione della notizia di reato ed agli atti contenenti le note informative successive devono, invece, rispettare i seguenti requisiti: essere in formato PDF, possono essere sottoscritti con firma digitale o firma elettronica qualificata (art. 8, comma secondo, del provvedimento DGSIA n. 8086 del 28 luglio 2020). Le disposizioni direttoriali in parola stabiliscono, quindi, che gli allegati non devono essere necessariamente sottoscritti con firma digitale o firma elettronica qualificata. La scelta appare congruente con il requisito della possibile genesi dell'allegato dalla mera scansione di un'immagine, laddove si pensi, ad esempio, alla scansione di un verbale, contenente le dichiarazioni di una persona informata sui fatti, sottoscritto analogicamente sia dall'ufficiale di polizia giudiziaria verbalizzante che dal dichiarante. Viceversa, l'allegato medesimo, conformemente alle menzionate disposizioni direttoriali, potrebbe essere sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata dell'ufficiale di polizia giudiziaria verbalizzante apposta, ad esempio, dopo la scansione del verbale sottoscritto analogicamente dalla persona informata sui fatti che ha reso le dichiarazioni.

La normativa tecnica sopra menzionata, per individuare il nuovo regime digitale degli atti della polizia giudiziaria, va però necessariamente coordinata con le disposizioni del codice di rito che regolamentano la documentazione dell'attività di polizia giudiziaria.

In particolare essa va, anzitutto, coordinata con l'art. 357, comma 1, c.p.p. che disciplina la cosiddetta “annotazione” delle attività svolte dalla polizia giudiziaria (la quale appunto “annota secondo le modalità ritenute idonee ai fini delle indagini, anche sommariamente, tutte le attività svolte, comprese quelle dirette alla individuazione delle fonti di prova”) e con il comma secondo del predetto articolo che stabilisce il novero degli atti per i quali la polizia giudiziaria redige verbale nelle forme e con le modalità previste dall' art. 373 c.p.p.

Dal confronto di tali categorie di atti del codice di rito con le categorie previste dall' art. 8, commi primo e secondo, delle disposizioni direttoriali del 28 luglio 2020 n. 8086 può evincersi la disciplina, seppur non esaustiva, della formazione “digitale” degli atti provenienti dalla polizia giudiziaria.

Sulla base di queste premesse le attività di polizia giudiziaria per le quali va redatto verbale (che non risultino strutturalmente esaurirsi in mere “note informative successive”) appaiono riconducibili alla categoria degli “allegati alla comunicazione della notizia di reato ed agli atti contenenti le note informative successive” la cui formazione informatizzata avviene mediante mera scansione da un documento analogico. Le annotazioni di polizia giudiziaria di cui all'art. 357, comma 1, c.p.p., per la loro struttura e libertà di forma, sembrerebbero, invece, potersi sussumere nella categoria degli “atti contenenti le note informative successive” e quindi essere suscettibili anche di formazione nativa digitale, sempre che le stesse non debbano poi essere ricondotte ai verbali di cui all'art. 357, comma 2 lett.f, c.p.p. allorché descrivano fatti e situazioni sino a che il pubblico ministero non abbia impartito le direttive per lo svolgimento delle indagini.

Va detto che si tratta, comunque, di una categorizzazione estremamente fluida e dai confini a volte labili la quale lascia non pochi margini di dubbio per il tenore non sempre univoco del richiamo agli istituti del procedimento penale operato dalle disposizioni di cui all'art. 8 del provvedimento DGSIA n. 8086 del 28 luglio 2020.

In relazione agli allegati, in forma di documento informatico, alla comunicazione della notizia di reato ed agli atti contenenti le note informative successive, va rilevato che essi “possono” ma non devono essere sottoscritti con firma digitale o firma elettronica qualificata (argomentando ex art. 8, comma secondo, del provvedimento DGSIA n. 8086 del 28 luglio 2020). Pertanto, tali atti possono anche essere frutto della mera scansione del tradizionale verbale della polizia giudiziaria redatto e sottoscritto per iscritto, nonché scansionato e generato in formato pdf, senza alcuna sottoscrizione digitale o elettronica della polizia giudiziaria.

Gli allegati, inoltre, potendo essere generati da un'immagine ammettono astrattamente la possibile concorrenza della firma digitale (o elettronica qualificata) della polizia giudiziaria con quella del dichiarante che abbia firmato analogicamente il documento scansionato.

Non essendovi elementi ostativi tecnologici o interpretativi appare ammissibile, per la comunicazione della notizia di reato e degli atti contenenti le note informative successive, la possibilità della concorrenza sul documento di più firme digitali o elettroniche qualificate provenienti dai plurimi redattori rivestenti la qualifica di polizia giudiziaria. Non è consentita per tali atti la concorrenza con una firma analogica trattandosi di documenti nativi digitali non generabili per scansione.

Il combinato disposto della norma di cui all'art. 221, comma 11 del d.l 19 maggio 2020, n. 34, come convertito in legge, e delle disposizioni tecniche del DGSIA n. 8086 del 28 luglio 2020 appare produrre effetti estensivi che vanno ben oltre la disciplina del deposito telematico (il cui significato letterale, ricordiamo, è quello di “deposito a distanza”) del singolo ufficio “autorizzato” con decreto del Ministro della giustizia, investendo potenzialmente anche uffici giudiziari di procura che non hanno ancora ottenuto il citato decreto con il quale viene autorizzato il deposito con modalità telematica.

Anzitutto, deve, infatti, rilevarsi che il decreto autorizzatorio predetto attiene alla mera verifica della funzionalità dei servizi di “comunicazione dei documenti informatici” al fine del deposito a distanza di tali documenti con il sistema del Portale Notizie di Reato, ma non sembra implicare che la polizia giudiziaria non possa, comunque ed a prescindere da tale decreto, già generare atti del procedimento e documenti allegati in forma di documento informatico secondo le disposizioni del DGSIA n. 8086 del 28 luglio 2020 (ad esempio utilizzando supporti informatici di archiviazione durevoli e depositandoli materialmente nel fascicolo analogico del pubblico ministero).

D'altronde, la vis espansiva dell'assetto normativo disegnato dal Legislatore in materia appare alquanto evidente osservando che, allorché la polizia giudiziaria avrà realizzato unicamente comunicazioni di notizie di reato native digitali ed ulteriori documenti in forma di documento informatico trasmettendoli alla Procura della repubblica di Napoli, in caso di successiva trasmissione per incompetenza da quest'ultimo ufficio giudiziario, tali atti e documenti informatici dovranno necessariamente traslare presso altra procura della repubblica nella originaria forma nativa informatica (essendo stati generati nelle forme di cui all' art. 8 delle diposizioni del DGSIA del 28 luglio 2020 n. 8086) anche se tale ultima procura non sarà stata ancora destinataria del decreto del Ministro della giustizia con il quale viene autorizzato il deposito con modalità telematica.

Risulta chiaro, quindi, che il nuovo regime di generazione di documenti informatici ad opera della polizia giudiziaria, collocandosi tali documenti nell' articolato circuito di circolazione procedimentale tra uffici giudiziari eterogenei, è idoneo a produrre atti e documenti che conservano, senz'altro, il loro valore legale oltre il limitato perimetro del singolo ufficio giudiziario “abilitato” tecnicamente, con apposito decreto ministeriale, alla ricezione telematica dal Portale delle Notizie di Reato.

L'acquisizione del valore legale del documento digitale formato e sottoscritto dalla polizia giudiziaria costituisce (anche in ragione della vocazione ultrattiva rispetto all' emergenza pandemica della normativa di cui all'art. 221, comma 11, del d.l 19 maggio 2020, n. 34, come convertito in legge) un passo decisivo per l'ulteriore arricchimento del fascicolo telematico (in vista della definitiva realizzazione dell' auspicato Processo Penale Telematico) che ormai viaggia parallelamente al fascicolo cartaceo secondo un complesso, quanto singolare, impianto normativo e tecnologico del nostro sistema processuale penale.

Va, innanzitutto, rilevato che il Legislatore ha ormai esplicitamente preso atto che nel procedimento penale possono effettivamente convivere sia un fascicolo telematico che un fascicolo cartaceo (si veda in particolare l' art. 24, comma 5, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176 laddove si legge che “Ai fini dell'attestazione del deposito degli atti dei difensori inviati tramite posta elettronica certificata ai sensi del comma 4, il personale di segreteria e di cancelleria degli uffici giudiziari provvede ad annotare nel registro la data di ricezione e ad inserire l'atto nel fascicolo telematico. Ai fini della continuità della tenuta del fascicolo cartaceo provvede, altresì, all'inserimento nel predetto fascicolo di copia analogica dell'atto ricevuto”).

La circostanza è il frutto sia della stratificazione di disorganici interventi normativi (da ultimi si vedano l'art. 83, comma 12-quater.1, terzo periodo, del d.l. 17 marzo 2020, n. 18 convertito con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27, l'art. 221, comma 11, del d.l. 19 maggio 2020, n. 34, convertito, con modificazioni, nella legge 17 luglio 2020, n. 77 , nonché l' art. 24 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137 convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176), sia dell' introduzione di molteplici tecnologie informatiche del Ministero della giustizia che hanno, in definitiva, consentito la parziale gestione informatizzata di alcuni fascicoli digitalmente scansionati dai fascicoli cartacei (prassi, peraltro, legittimate dalla consolidata giurisprudenza della Suprema Corte secondo la quale gli atti processuali contenuti nel sistema ministeriale Tiap -Trattamento informatico atti processuali-, comunicati ai sensi dell'art. 64, commi 3 e 4, disp. att. c.p.p. e visualizzabili con modalità regolamentate da protocolli d'intesa stipulati tra uffici giudiziari e organismi rappresentativi dell'avvocatura, sono pienamente utilizzabili dal giudice per la decisione cfr. fra le tante Cass., 27 marzo 2019, n. 27910).

In questo quadro di riferimento l'avvento di un atto nativo digitale, sottoscritto dalla polizia giudiziaria ed avente espresso valore legale, ripropone con forza e sotto nuova luce il tema del regime della duplicazione nella gestione informatica ed analogica degli atti trasmessi dalla polizia giudiziaria che, a norma dell' art. 373, comma 5, c.p.p., devono essere conservati in apposito fascicolo presso l'ufficio del pubblico ministero.

Va, comunque, valutato che l' esigenza di conservazione anche analogica degli atti e dei documenti informatici appare (pur in presenza di un' esitazione di fondo del Legislatore il quale, come visto, se da un lato introduce forme telematiche di trasmissione di atti, sembra anche tutt'oggi ancora preoccuparsi della “continuità della tenuta del fascicolo cartaceo”) ormai non più in linea con l'affidabilità delle tecnologie che consentono sia la certezza della traslazione e conservazione dei documenti informatici, sia l' immediata possibilità di generazione di copia degli atti conservati nei sistemi digitali di gestione del procedimento penale. Pertanto, sulla base di tali considerazioni risulta difficilmente spiegabile la sopra menzionata esitazione del Legislatore che potrebbe, invece, optare per un regime ibrido di conservazione degli atti e dei documenti del procedimento penale e consentire, espressamente ed in maniera generalizzata, la fruizione dei documenti informatici direttamente dagli apparti digitali dell'Amministrazione giudiziaria con la conservazione dei soli documenti analogici nei fascicoli tradizionali cartacei. Siffatto assetto lascerebbe, infatti, impregiudicata la facoltà dei soggetti del procedimento penale di fruire, secondo le loro facoltà previste dal codice di rito, dei documenti informatici conservati nei sistemi informatizzati.

Va, infine, osservato che innegabilmente assistiamo ad una complessiva tensione normativa verso l'ammodernamento dei servizi sottesi al procedimento penale, si registra però la persistente difficoltà di innestare appieno le innovazioni tecnologiche nel tessuto del sistema del codice di rito, probabilmente per il timore di scontare le possibili inadeguatezze delle strutture ed infrastrutture informatizzate dell'Amministrazione giudiziaria.

Solo un grande sforzo collettivo di tutti gli Operatori del settore consentirà di superare gli innegabili ostacoli che si frappongono alla digitalizzazione del processo penale, non va tuttavia dimenticato che la posta in gioco è la modernizzazione di un ganglio essenziale della vita democratica del nostro Paese: la Giustizia penale.