Gli emendamenti della Commissione Lattanzi per la riforma del processo penale

È stata depositata la Relazione della Commissione di studio, insediata presso il Ministero per elaborare proposte di riforma al D.D.L. AC 2435 (c.d. riforma Bonafede).

Grazie all'Allegato contenente il testo a fronte con il citato D.D.L. è agevole comprendere in maniera compiuta sia le linee dell'intervento, sia il significato delle singole modifiche. Si trattava di predisporre emendamenti al citato D.D.L. in tre specifiche aree: il processo penale, la prescrizione, il sistema sanzionatorio.

L'articolato che emerge dall'integrazione dei due testi si struttura in tre capi: il primo incentrato sul processo, il secondo sulle modifiche al codice penale (prescrizione e regime sanzionatorio), il terzo, eliminate le previsioni sull'arretrato, concerne l'istituzione dell'Ufficio del processo penale (art. 15-bis).

Al di là della riferita ripartizione, è possibile tracciare il senso della proposta riformatrice teso ad assicurare l'efficienza del processo penale.

L'obiettivo viene perseguito con interventi che si collocano su due piani che si integrano: articolate modifiche al sistema sanzionatorio e correttivi ai percorsi procedimentali.

Il primo profilo si muove su più piani, alquanto innovativi.

In primo luogo, attraverso una profonda riforma del sistema sanzionatorio che viene ampliamente rivisitata, anche al di là della previsione in tema di giustizia riparativa (art. 9-quinquies).

Viene, così, riscritto lo statuto della pena pecuniaria, valorizzandone il ruolo di alternativa alla pena detentiva, con esclusione della sospensione condizionale, al fine di renderla effettiva, e viene ampiamente rivisitata la materia di cui alla l. n. 689 del 1981 in tema di sanzioni sostitutive eliminando la semidetenzione e la libertà controllata sostituita dalla detenzione domiciliare, dall'affidamento in prova, dalla semilibertà, dal lavoro di pubblica utilità, dalla pena pecuniaria (artt. 9 e 9-bis); vengono ridefinite le soglie per escludere la punibilità per la particolare tenuità del fatto, allargata al comportamento post factum ed al tentativo con soglia di accesso fissata nella pena edittale minima di tre anni (art. 9-ter) e per ammettere l'imputato richiedente alla messa alla prova allargando l'attuale limite ai delitti puniti nel massimo a dieci anni (peraltro da definire).

Oltre agli adeguamenti del rinnovato sistema sanzionatorio con l'oblazione, il provvedimento per decreto e il patteggiamento, l'intervento sanzionatorio incide più direttamente – come si dirà - sui riti speciali.

La scelta sottesa a questa parte della riforma, da un lato, tende ad alleggerire la dimensione carcerocentrica, rigorosamente restrittiva, palesando l'ampio favore per una sanzione ispirata alla rieducazione, al ravvedimento e alla condivisione, dall'altro lato, innesta riflessioni in ordine alle strategie e alle scelte processuali dell'imputato chiamato a valutare soprattutto i profili delle sue richieste definitorie del processo.

Si collocano entro la delineata scia funzionale all'alleggerimento le ulteriori ipotesi deflattive e di abbattimento dei carichi processuali.

Così, la fase delle indagini preliminari, governata dai criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale, prevede due ipotesi di decongestionamento: innanzitutto, la possibilità dell'estinzione delle contravvenzioni per adempimento delle prestazioni determinato da un organo accertatore (art. 10).

Il congegno si muove sul modello di quanto già previsto in materia di sicurezza sul lavoro e ambientale, in caso di tempestivo adempimento di apposite prescrizioni impartite dall'organo che accerta la violazione, e dal pagamento di una somma di denaro, determinata in una frazione del massimo dell'ammontare per la contravvenzione commessa (con l'alternativa della prestazione di un lavoro di pubblica utilità), sarà possibile definire il procedimento con un provvedimento archiviativo.

In secondo luogo, è introdotta l'ipotesi dell'archiviazione “meritata” – consistente nell'adempimento di una o più prestazione a favore della vittima e della collettività, tra quelle previste dalla legge – (art. 3-bis) in relazione a reati puniti con la sola pena pecuniaria o con la pena detentiva non superiore nel massimo a quattro anni, sola o congiunta o alternativa alla pena pecuniaria.

Su proposta del P.M. all'indagato e alla persona offesa, ovvero su richiesta dell'indagato, il giudice delle indagini preliminari, sentiti i riferiti soggetti, ammette l'indagato all'archiviazione meritata, fatta salva l'applicabilità delle ordinarie ipotesi archiviative. L'adempimento determina l'archiviazione per estinzione del reato. Come specificato nella Relazione, si cerca in tal modo di far recuperare un ruolo attivo anche al P.M., oscurato dalla procedura della messa alla prova.

Completa il panorama l'ampliamento delle ipotesi di procedibilità, sia per ipotesi specifiche, sia per fattispecie con pena edittale detentiva non inferiore a due anni (art. 8).

Quanto ai riti, nel patteggiamento sarà possibile l'abbattimento della metà della pena, da ricondurre nei cinque anni, anche in relazione alle fattispecie prima precluse (art. 444, comma 1-bis, c.p.p.). Il procedimento per decreto vedrà incrementata la sua applicazione in conseguenza del mutato rapporto tra pena pecuniaria e pena detentiva: per l'estinzione del reato sarà, infatti, necessario il pagamento della pena pecuniaria; è previsto, poi, un ulteriore sconto di pena nella misura di un quinto in caso di rinuncia all'opposizione. Quanto al rito abbreviato, che dovrebbe continuare ad essere precluso per i reati puniti con l'ergastolo, quello “condizionato” potrà essere proposto solo nel giudizio fino alla dichiarazione di apertura del dibattimento, attribuendo al giudice la valutazione di economicità del rito contratto, con possibilità in caso di omessa proposizione dell'appello che il giudice dell'esecuzione possa ridurre la pena di un senso (non è chiaro se la previsione opererà anche per l'abbreviato c.d. secco).

Uno strumento di alleggerimento dell'oggetto del giudizio, destinato a riverberare i suoi effetti lungo tutto il procedimento, è quello relativo alla tutela degli interessi civili che viene attuato attraverso una migliore puntualizzazione della figura della vittima, della parte civile e degli enti rappresentativi, nonché contenendone, in ragione dei diversi interessi di cui sono portatori, le attività espletabili (come nelle impugnazioni) nelle vicende processuali (art. 1-bis).

Oltre agli specifici aggiustamenti ed alle mirate correzioni dei meccanismi processuali, di cui si dirà, l'efficienza della macchina giudiziaria viene consegnata alla previsione del processo telematico (art. 2), all'utilizzo delle videoregistrazioni ed ai collegamenti a distanza (art. 2-quater) e al piano per la transizione digitale dalla amministrazione della giustizia (art. 16-bis).

Analizzando più strettamente quindi i percorsi procedurali, si è cercato di renderli più lineari eliminando, dove possibile, le stasi processuali ed i tempi morti.

Trovano collocazione, in questa logica, alcune modifiche in tema di notificazioni (art. 2-bis) e soprattutto una compiuta riscrittura dei presupposti di un procedimento in assenza con la significativa previsione di una sospensione con sentenza di non luogo inappellabile ed il recupero, solo in caso di imputato assente della previsione di uno specifico mandato ad impugnare che figurava invece generalizzato nel progetto del D.D.L. Bonafede (art. 2-ter).

Quanto alle fasi delle indagini preliminari e dell'udienza preliminare, queste risultano orientate alla missione di evitare iniziative non adeguatamente sorrette dalla prognosi della condanna, cioè, di una prospettiva tesa ad evitare sviluppi processuali che si prospettino non adeguatamente sorretti da un adeguato e saldo corredo probatorio. Il dato trova riscontro nelle nuove regole di giudizio che, superando una prospettiva meramente prognostica, si ancorano alla consistenza del materiale investigativo, vale a dire nel superamento della soglia dell'archiviazione e/o udienza preliminare alla ricorrenza della sufficienza degli elementi raccolti ai fini della condanna in dibattimento.

Sarà necessario verificare come in concreto queste regole opereranno, nonché prospettarsi con riferimento al pubblico ministero e ai giudici sul come verranno concretamente declinate e quali trasformazioni potranno determinare in termini di sistema e di collocazione istituzionale dei soggetti chiamati ad applicarle.

Quanto agli altri profili, si cercano di contenere i tempi delle indagini del pubblico ministero, con la previsione di una sola proroga (giustificata solo dalla complessità delle indagini); di fissare i tempi, ad indagini concluse, per l'esercizio dell'azione penale o per l'archiviazione; di prevedere interventi del giudice per le indagini preliminari per rimediare alla stasi del procedimento; di assicurare alla difesa l'accesso agli atti in caso di esaurimento dei tempi delle investigazioni; di far verificare al giudice, in seguito alla richiesta motivata dell'interessato, la tempestività dell'iscrizione della notizia di reato nel registro ex art. 335 c.p.p. in ordine alla quale devono essere fissati i presupposti; e vanno esclusi effetti pregiudizievoli civili e penali.

Come anticipato, una significativa novità è costituita dalla previsione per la quale si stabilisce che il Parlamento, anche sulla base di una relazione del C.S.M., determini i criteri generali idonei a garantire l'uniformità nell'esercizio dell'azione penale e nella trattazione dei processi, tenendo conto, con l'interlocuzione degli uffici requirenti e giudicanti, della specifica realtà criminale, presente sul territorio e dei carichi compatibili.

Per quanto attiene all'udienza preliminare questa sarà riservata ai reati di competenza della Corte d'assise e del tribunale collegiale, nonché a specifici reati sottratti alla competenza del tribunale in composizione monocratica; si prevede che la costituzione di parte civile avvenga entro il compimento degli accertamenti sulla costituzione delle parti; che l'imputazione sia formulata in modo corrispondente a quanto emerge dagli atti, con la necessità che il P.M. provveda ad integrare le imputazioni carenti.

Con riferimento alla fase del giudizio, superando quanto indicato dalle Sezioni unite Bajrami e dall'ipotizzata l'estensione del comma 1 dell'art. 190-bis c.p.p., si stabilisce che in caso di mutamento del giudice, si disponga, a richiesta di parte, la rinnovazione della prova, fatta salva l'ipotesi in caso della videoregistrazione delle dichiarazioni, nel quale caso la rinnovazione sarà disposta solo sulla base di specifiche esigenze.

Poco significative le altre modifiche, ove si prevede la calendarizzazione delle udienze nel caso di mancato esaurimento in una sola udienza; l'illustrazione nei limiti strettamente necessari delle richieste di prova; l'esclusione dal consenso delle altre parti per la rinuncia delle prove ammesse a sua richiesta (art. 5).

Un discorso a parte va fatto con riferimento al procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica (che opererà anche per ulteriori reati, da definire) e che nel caso di mancanza dell'udienza preliminare, vedrà celebrata una inedita sentenza predibattimentale, in ordine alla quale non mancano le perplessità teoriche e pratiche, anche legate ai successivi sviluppi sia sistematici (sentenza di non luogo) e operativi a seguito di eventuale gravame del P.M. e suo accoglimento in cassazione. Resta aperta la questione della collegialità nel giudizio d'appello, dove si ipotizza una possibile soluzione “alla francese” (art. 6).

Per quanto attiene alle impugnazioni (art. 7), oltre all'abrogazione del comma 2 degli artt. 582 e 583 c.p.p., coordinando la materia con la più generale disciplina del deposito degli atti del procedimento, costituisce un nodo fortemente problematico la riscrittura e la ricollocazione sistematica, stante le sue implicazioni a vasto raggio, del tema della legittimazione soggettiva ed oggettiva ad appellare.

Si prevede, infatti, che il P.M. non possa appellare né le sentenze di condanna, né quelle di proscioglimento, né quelle di non luogo; che non sia appellabile dall'imputato la sentenza di proscioglimento relativo ai reati puniti con pena pecuniaria o con pena alternativa; nonché l'inappellabilità delle sentenze di proscioglimento, delle sentenze di non luogo e dai capi civili delle sentenze di condanna. Saranno altresì inappellabili le sentenze di condanna alla pena detentiva, sostituita con il lavoro di pubblica utilità, e quelle di condanna alla sola pena pecuniaria (fatte salve alcune eccezioni).

In conseguenza della nuova disciplina, dovranno essere coordinate le previsioni delle impugnazioni delle decisioni del giudice di pace e del meccanismo della conversione (art. 580 c.p.p.) e, forse, dei motivi nuovi (art. 585 c.p.p.), mentre sono abrogati l'appello incidentale dell'imputato e l'art. 603, comma 3-bis c.p.p., ed anche le preclusioni del concordato. Si prevede altresì che, fatta la richiesta dell'imputato o del difensore, il giudizio si svolga in udienza camerale non partecipata.

Rappresenta indubbiamente uno degli elementi di maggiore novità, coerente con un processo accusatorio, ma suscettibile di modificare radicalmente la stessa natura del giudizio d'appello (e di riflesso, forse, anche il giudizio grado e il ruolo spettante alle parti, maggiormente responsabilizzate), la previsione di strutturare il giudizio di secondo grado di merito quale impugnazione a critica vincolata, con espressa previsione dei motivi per i quali può essere proposta, con conseguente sanzioni di inammissibilità per la loro aspecificità critica in fatto e diritto del provvedimento impugnato. Recepito il principio espresso dalle Sezioni Unite Galtelli, si conferma, in tal modo, la logica del controllo spettante - in un sistema accusatorio - al giudice d'appello, articolano diversamente i poteri d'appello della parte pubblica e, conseguentemente, della parte civile e quello del difensore, il cui impegno e ruolo viene a mutare significativamente. È palese che l'atto d'appello cambia radicalmente “volto” dovendo fondarsi su motivi tassativamente indicati, con profonde ricadute tanto sul piano cognitivo del giudice di seconde cure, quanto sull'impegno imposto al difensore, a maggior ragione nell'ambito di un rito che, come si è detto, si svolgerà prevalentemente in forma scritta, vale a dire in sede camerale non partecipata, salva richiesta dell'imputato o del suo difensore (si assicura, in tal modo, la sua conformità costituzionale).

L'eliminazione delle (irragionevoli) preclusioni al concordato sui motivi d'appello ne rafforza il ruolo e la natura squisitamente deflattiva.

Novità significative sono introdotte anche in relazione al ricorso per Cassazione che si svolgerà con contraddittorio scritto senza l'intervento dei difensori, fatta salva l'eventualità, nei casi di cui all'art. 611 c.p.p., della richiesta delle parti della decisione in pubblica udienza o in camera di consiglio partecipata.

In relazione all'esclusione dell'appellabilità della sentenza da parte del pubblico ministero e della parte civile il ricorso potrà essere proposto per tutti i motivi di cui all'art. 606 c.p.p. ed in caso di accoglimento del ricorso il giudice di rinvio sarà quello della Corte d'appello, che dovrà procedere obbligatoriamente alla rinnovazione tesa ad assumere prove decisive. In caso di operatività dell'annullamento con rinvio per gli interessi civili il giudice ex art. 622 c.p.p. dovrà valutare le prove assunte nel processo penale.

Sono previste due ulteriori novità: un rinvio pregiudiziale in punto di competenza per territorio ed un ricorso straordinario per dare esecuzione ad una sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.

A parte vanno considerate le proposte della Commissione in materia di prescrizione del reato e di rimedi per l'irragionevole durata del processo penale (punti 3.1, 3.2, 3.3, 3.4 della Relazione).

Quanto al primo tema, consapevole della complessità del tema, anche nella sua dimensione “politica” e forse nella difficoltà di individuazione di una soluzione pienamente condivisa, soprattutto non trattandosi di un tema oggetto di delega, ancorché ne sia suggerita l'opportunità, così da collocare anche questo aspetto nel più generale quadro, riformatore, considerando che comunque gli effetti sarebbero in ogni caso differiti al 2024 – 2025, la Commissione propone due ipotesi alternative.

Nella prima ipotesi, la prescrizione sarebbe sospesa con l'esercizio dell'azione penale e il mancato rispetto delle successive previste scansioni processuali costituirebbe una causa di improcedibilità dell'azione penale (art. 14).

Nella seconda ipotesi, la prescrizione sarebbe sospesa con la sentenza di condanna di primo grado e con quella di secondo grado di conferma della condanna e riprenderebbe il suo percorso, con recupero del tempo sospeso in mancanza di definizione del processo nei termini prefissati (art. 14-bis).

In ogni caso, qualora si configuri una durata irragionevole del processo, sono previste per entrambe le riferite ipotesi riduzioni di pena e rimedi risarcitori liquidati a titolo d'equa riparazione (art. 14-ter).

La Relazione viene, ora, sottoposta dal Ministro all'interlocuzione con le forze politiche, all'esito della quale il Governo presenterà i suoi emendamenti alla Commissione Giustizia della Camera, con facoltà per i componenti di subemendare il testo, in vista della sua approvazione e alla trasmissione all'Aula (in prima lettura) prevista per la fine di giugno.