Riforma Cartabia: la delega in tema di processo penale telematico

La Camera dei deputati, il 3 agosto 2021, ha approvato il disegno di legge A.C. 2435-A, intitolato “Delega al Governo per l'efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari” (cd. riforma Cartabia), che mira a realizzare una riforma del processo e del sistema sanzionatorio penale.

Il disegno di legge A.C. 2435, invero, è stato presentato il 13/03/2020 dall'allora Ministro della Giustizia Bonafede per rispettare l'impegno di affiancare al blocco della prescrizione del reato dopo il primo grado, realizzato con la l. n. 3/2019, una riforma del processo penale capace di assicurare la celere definizione dei procedimenti nei giudizi di impugnazione.

Il testo definitivo, approvato dalla Commissione Giustizia della Camera, prima, e dall'Assemblea di Montecitorio, poi, deriva dall'accoglimento di numerose modifiche e integrazioni alla versione originaria, frutto degli emendamenti, in particolare, per la quasi totalità, di quelli governativi, approvati dal Consiglio dei ministri su proposta del Ministro della Giustizia.

Nel disegno di legge sono previste varie deleghe all'esecutivo, tra le quali quella che riguarda il processo penale telematico.

L'art. 1, comma 5, infatti,contiene i principi e i criteri direttivi che il Governo dovrà rispettare nell'adozione del decreto legislativo o dei decreti legislativi che dovranno essere adottati in materia di processo penaletelematico nel termine di un anno dalla data di entrata in vigore della legge di delegazione (art. 1, comma 1).

Si tratta di un profilo centrale della disciplina normativa che si vuole approvare la quale, nell'intento del legislatore, deve essere destinato a contribuire non poco al recupero di efficienza del processo penale e alla celere definizione dei giudizi.

Il disegno di legge, peraltro, prevede anche alcune disposizioni di accompagnamento della riforma su aspetti del processo telematico immediatamente precettive.

La lettera a) della norma appena indicata fissa i principali criteri direttivi della disciplina delegata. Essa dovrà prevedere, in primo luogo, “che atti e documenti processuali possano essere formati e conservati in formato digitale, in modo che ne siano garantite l'autenticità, l'integrità, la leggibilità, la reperibilità e, ove previsto dalla legge, la segretezza”.

La previsione, seppur come possibilità - e, dunque, facoltativa - della formazione di atti processuali in formato digitale presenta una notevole portata innovativa e segna un significativo progresso verso l'avvento del processo penale telematico.

Come è noto, infatti, il sistema che è attualmente praticato in gran parte degli uffici giudiziari consiste nella trasformazione in formato digitale, mediante complesse operazioni di scansione, di atti processuali che nascono in forma cartacea - cioè, analogica - e nel successivo inserimento dei file ottenuti per mezzo di scanner nell'applicativo ministeriale tiap-document@.

Nel programma ministeriale, pertanto, sono conservate le copie degli atti analogici. Del resto, non potrebbe essere altrimenti perché, tra l'altro, l'art. 110 c.p.p. dispone che, nei casi in cui l'atto processuale debba essere sottoscritto, se la legge non dispone altrimenti, “è sufficiente la scrittura di propria mano”, mentre non è valida la sottoscrizione apposta con mezzi meccanici o con segni diversi dalla scrittura. Questa disposizione, allo stato, sembra essere sufficiente a precludere che l'atto processuale possa essere formato integralmente con mezzi digitali, perché la sottoscrizione di esso, in mancanza di una diversa previsione di legge, non potrebbe intervenire secondo tali modalità. È appena il caso di aggiungere, peraltro, che comunque la digitalizzazione assicura notevoli vantaggi per la trasmissione degli atti tra gli uffici giudiziari e per il rilascio delle copie alle parti.

La norma del disegno di legge, invero, precisa che gli “atti e documenti processuali” possano essere formati e conservati in formato digitale. Il riferimento ai “documenti” appare impreciso, non essendo da ricondurre alla previsione dell'art. 234 c.p.p., cioè ai mezzi di prova, ma alla documentazione degli atti processuali prevista dall'art. 134 e ss. c.p.p. di cui potrà essere disciplinata la formazione digitale.

Le disposizioni dei decreti delegati, inoltre, sempre in forza dell'art. 1, comma 5, lett. a), dovranno prevedere “che nei procedimenti penali in ogni stato e grado il deposito di atti e documenti, le comunicazioni e le notificazioni siano effettuate con modalità telematiche”.

L'attuale assetto del processo penale telematico, introdotto in via d'emergenza dai decreti-legge per il contrasto alla pandemia, invero, prevede l'obbligatorietà del deposito telematico come una ipotesi derogatoria generalizzata, sebbene temporanea e legata alla dichiarazione dello stato di emergenza (art. 24 d.l. n. 137/2020, conv. con mod. in l. n. 176/2020). La formula adoperata dalla norma del disegno di legge pare sottendere l'intenzione di rendere obbligatorio il deposito telematico degli atti e dei documenti. Introducendo l'obbligo di deposito telematico degli atti, il legislatore sembra aver compreso che alcune misure introdotte per il periodo emergenziale, pur oggetto di critiche sovente eccessive, sono utili, anche dopo il ritorno alla “normalità” a far recuperare efficienza al processo penale.

Una deroga al deposito telematico degli atti, tuttavia, è prevista dalla stessa disposizione in esame. Il medesimo art. 1, comma 5, lett. a), del disegno di legge, infatti, fissa il principio secondo cui “per gli atti che le parti compiono personalmente il deposito possa avvenire anche con modalità non telematica”. La facoltatività del deposito telematico, quindi, ritorna limitatamente agli atti che la parte può compiere senza l'ausilio di un difensore.

Una successiva disposizione, inoltre, stabilisce che possano essere previste modalità non telematiche di deposito(oltre che, come si vedrà, anche di notificazione e comunicazione)per determinati uffici giudiziari o per determinate tipologie di atti(art. 1, comma 5, lett. d).

Il disegno di legge, inoltre, sempre per la formulazione adoperata dall'art. 1, comma 5, lett. a),intende estendere l'area operativadelle notificazioni con modalità telematiche che, come è noto, in forza della legislazione vigente, sono limitate agli adempimenti rivolti a persone diverse dall'imputato.

Anche in questo caso, nondimeno, la portata del principio innovativo che è affermato è circoscritta dalla stessa legge delega.Il medesimo art. 1, comma 5, lett. d) già indicato, infatti, stabilisce che possano essere previste modalità non telematiche non solo di deposito, ma anchedi notificazione e comunicazione per determinati uffici giudiziari o per determinate tipologie di atti.

Secondo quanto prevede l'art. 1, comma 5, lett. a), infine, la normativa delegata dovrà garantire “che le trasmissioni e le ricezioni in via telematica assicurino al mittente e al destinatario certezza, anche temporale, dell'avvenuta trasmissione e ricezione, nonché circa l'identità del mittente e del destinatario”.

Non è il caso di precisare il rilievo questo principio. La certezza, anche temporale, circa l'esecuzione degli adempimenti processuali e in odine all'identità del mittente rappresenta il necessario presupposto per verificare il rispetto delle scansioni del processo penale e della legittimazione di colui che vi prende parte.

Il decreto legislativo (o i decreti legislativi), come si è visto, dovranno prevedere “che nei procedimenti penali in ogni stato e grado le comunicazioni e le notificazioni siano effettuate con modalità telematiche”.

Il disegno di legge, quindi,intende estendere l'impiego delle notificazioni telematiche anche agli adempimenti rivolti all'imputato, purché non detenuto o internato.

Ed infatti, fissando i principi che dovranno essere attuati dal decreto delegato (o dai decreti delegati) in tema di notificazioni, il successivo art. 1, comma 6, lett. a), del disegno di legge stabilisce che bisognerà prevedere che l'imputato non detenuto o internato abbia l'obbligo, fin dal primo contatto con l'autorità procedente, di indicare anche i recapiti telefonici e telematici di cui ha la disponibilità. Tale indicazione pare essere funzionale a permettere la notificazione telematica.

Per quanto il legislatore abbia intenzione di introdurre un obbligo di indicazione del recapito telematico, tuttavia, non pare che la previsione del disegno di legge delega consenta di ritenere che il decreto legislativo di attuazione della delega possa prevedere una qualche sanzione nel caso in cui tale indicazione fosse omessa.

Inoltre, il disegno legge prevede anche la modificazione dell'art. 161 c.p.p., con l'introduzione di una nuova regola secondo cui l'imputato non detenuto o internato ha la facoltà di dichiarare domicilio ai fini delle notificazioni anche presso un proprio idoneo recapito telematico. Anche in questo caso, si vogliono creare le condizioni per la notificazione degli atti in via telematica.

Va infine segnalato che la norma del disegno di legge con la quale si intendeva prevedere che, nei procedimenti penali in ogni stato e grado, le comunicazioni fossero effettuate con modalità telematiche, “anche mediante soluzioni tecnologiche diverse dalla posta elettronica certificata”, è stata soppressa nel testo approvato dalla Camera dei deputati.

L'art. 1, comma 5, lett. b), del disegno di legge si occupa delle regole tecniche per i depositi, le comunicazioni e le notificazioni. Questa disposizione stabilisce che il decreto legislativo (o di decreti legislativi) che sarà adottato dovrà prevedere che queste regole siano adottate con un atto normativo regolamentare del Ministero della Giustizia ai sensi dell'art. 17, comma 3,l. n. 400/1988. Il regolamento dovrà essere conforme ai principi di idoneità del mezzo e a quello della certezza del compimento dell'atto. Si tratta dei principi – in particolare quello dell'idoneità del mezzo tecnico al raggiungimento dello scopo informativo perseguito - che sembrano ispirare le sentenze della Corte di cassazione che si occupano di processo penale telematico.

È stato aggiunto che, ove necessario, si potrà procedere alla modifica del decreto del Ministro della giustizia n. 44/2011. Sul punto, va segnalato che proprio questa normativa tecnica è stata individuata come limite alla estensione delle regole emergenziali in tema di processo penale telematico. La Corte di cassazione, ad esempio, dinanzi all'art. 24, comma 4, dl. n. 137/2020, che ha previsto l'obbligo di deposito telematico degli atti, in epoca precedente alle modifiche introdotte dalla legge di conversione n. 176/2020, aveva sostenuto che la nuova disposizione trovasse applicazione esclusivamente in relazione agli atti di parte per i quali il codice di procedura penale non prevede specifiche forme e modalità di presentazione e non per il deposito degli atti di impugnazione, stante la natura non derogatoria della norma del decreto legge emergenziale rispetto alle previsioni sia del codice di procedura penale, sia del dl. n. 193/2009, convertito con modificazioni dalla l. n. 24/2010, e sia anche del regolamento delegato adottato con decreto del Ministro della giustizia n. 44/2011, concernente le regole tecniche per il processo civile e penale telematici (Cass. pen.,Sez. I, n. 32566/2020).

Il disegno di legge, inoltre, stabilisce, per garantire maggiore rapidità di intervento all'azione normativa che si dovesse rivelare necessaria, che ulteriori regole e provvedimenti tecnici di attuazione possano essere adottati con atto dirigenziale.

In particolare, quanto ai depositi l'art. 1, comma 5, lett. f), del disegno di legge stabilisce che il decreto legislativo dovrà “prevedere che, nei procedimenti penali in ogni stato e grado, il deposito telematico di atti e documenti possa avvenire anche mediante soluzioni tecnologiche che assicurino la generazione di un messaggio di avvenuto perfezionamento del deposito, nel rispetto della normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici”.

La generazione di una sorta di ricevuta del deposito (“un messaggio di avvenuto perfezionamento del deposito”), dunque, nei processi penali di ogni ordine e grado, rappresenterà solo una possibilità tecnica, che il decreto legislativo che attuerà la delega potrà assicurare nel rispetto della normativa relativa ai documenti informatici.

Con il decreto previsto dall'art. 1, comma 5, lett. d), del disegno di legge indicato in precedenza saranno fissati anche i termini di transizione al nuovo regime di deposito, comunicazione e notificazione.

L'art. 1, comma 5, lett. c), del disegno di legge, più in generale,stabilisce che il decreto delegato debba prevedere una disciplina transitoria ispirata ai seguenti criteri:

1) gradualità,differenziazione e adeguatezza delle strutture amministrative centrali e periferiche;

2) razionale coordinamento e successione temporale tra la disciplina vigente e le norme di attuazione della delega;

3) coordinamento del processo di attuazione della delega con quelli di formazione del personale coinvolto.

La previsione di una disciplina transitoria in forza della quale, in fase di prima applicazione, si possa differenziare sulla base del criterio di adeguatezza e di competenza digitale il personale e gli uffici coinvolti pare una soluzione di buon senso.

All'art. 1, comma 5, lett. e), del disegno di legge sono stabiliti i principi che dovranno ispirare la disciplina dei casi di malfunzionamento dei sistemi informatici dei domini del Ministero della Giustizia.

Il decreto legislativo, in primo luogo, dovrà prevedere che “siano predisposte soluzioni alternative ed effettive alle modalità telematiche che consentano il tempestivo svolgi mento delle attività processuali”. Il problema tecnico, dunque, non dovrà implicare che la parte incorra in preclusioni o decadenze involontarie.

Occorre, inoltre, che “siano predisposti sistemi di accertamento effettivo e di registrazione dell'inizio e della fine del malfunzionamento, in relazione a ciascun settore interessato”.

Bisogna, infine, che “sia data tempestiva notizia a tutti gli interessati e comunicazione pubblica del malfunzionamento e del ripristino delle ordinarie condizioni di funzionalità dei sistemi informatici”.

L'art. 2, comma 18, del disegno di legge prevede che il Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro per l'innovazione tecnologica e la transizione digitale e con il Ministro per la pubblica amministrazione, approva il piano per la transizione digitale dell'amministrazione della giustizia. Tale piano persegue l'obiettivo di garantire il completamento della riforma della digitalizzazione del processo civile e penale, l'adeguata dotazione tecnologica dei servizi tecnici e informatici del Ministero della giustizia, il potenziamento infrastrutturale degli uffici giudiziari nonché l'adeguata formazione e l'aggiornamento del personale dell'amministrazione giudiziaria, del personale di magistratura, degli appartenenti all'avvocatura e dei soggetti che esercitano la propria attività nel settore della giustizia.

Il piano ha una durata triennale; serve a coordinare e programmare la gestione unitaria degli interventi necessari in tema di risorse tecnologiche, di dotazioni infrastrutturali e di esigenze formative, al fine di realizzare gli interventi innovativi di natura tecnologica connessi alla digitalizzazione del processo.

L'art. 2, comma 18, del disegno di legge prevede che, con decreto del Ministro della giustizia, possa essere costituito e disciplinato il Comitato tecnico-scientificoperla digitalizzazione del processo, con funzioni di consulenza e supporto per le decisioni tecniche connesse alla digitalizzazione del processo.

Il Comitato è presieduto dal Ministro della giustizia o da un suo delegato, i quali però dovranno operare senza ricevere compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spese o altri emolumenti comunque denominati.

Entrambi gli strumenti appaiono utili. Non pare sbagliato ritenere che il processo telematico, se non adeguatamente accompagnato da idonei supporti tecnici, evidenzierà seri deficit di funzionamento. Un serio progetto riformatore del sistema giustizia è chiamato a fronteggiare innanzitutto questo tipo di disfunzioni e le differenze sussistenti sul territorio nazionale.