I criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale

Il tema dei criteri di priorità nella trattazione degli affari penali è, tra gli argomenti ordinamentali, quello che assume un particolare rilievo per le interferenze con il principio di obbligatorietà dell'azione penale (art. 112 Cost.) da un lato e con i principi di buon andamento ed imparzialità dell'azione giudiziaria (desumibili dall'art. 97 co. 1 Cost.) dall'altro. Per questo, pur rimanendo relegata tra le questioni di interesse di un ristretto gruppo di studiosi, teorici ed operatori pratici del diritto, fin dai sui albori - riconducibili all'introduzione dell'art. 227, d.lgs. n. 51/1998 (istitutivo del giudice unico di primo grado) - il tema in parola non ha mai cessato di essere oggetto di studio e di dibattito anche acceso. Minore, purtroppo, si è rivelata essere la consapevolezza del legislatore, che nel tempo sembra aver approcciato la materia con eccessiva leggerezza ed un tratto di ipocrisia, utilizzandolo come strumento deflattivo occulto del carico sempre crescente della giurisdizione penale, a fronte del decremento progressivo delle risorse.

In questi mesi il tema sta ampliando la propria platea di attenzione grazie alle norme che lo riguardano e che sono state introdotte dapprima nel disegno di legge del Ministro Bonafede per la riforma del processo penale e, più di recente nelle proposte di emendamento al primo testo, avanzate in Parlamento dalla Ministra Cartabia e tratte dall'elaborazione della Commissione Lattanzi.

Peraltro, i due testi evidenziano un approccio antitetico. Entrambi perseguono lo scopo di definire normativamente, in modo più compiuto che in passato, la disciplina relativa ai criteri di priorità, ma divergono diametralmente circa l'individuazione delle procedure e delle competenze istituzionali relative alla definizione degli stessi. La proposta Bonafede mantiene la procedura nel contesto ordinamentale e la riserva agli uffici giudiziari ed agli organi di governo autonomo, locale e centrale della magistratura. All'opposto il testo della Commissione Lattanzi, presentato in Parlamento della Ministra Cartabia, attribuisce la prerogativa al Parlamento nell'ambito di una nuova qualificazione prevalentemente politica del tema.

Sul punto il Ddl Bonafede, all'art. 3, relativo ad “indagini preliminari e udienza preliminare”, al paragrafo h)prevede che “gli uffici del pubblico ministero, per garantire l'efficace ed uniforme esercizio dell'azione penale, individuino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure della Repubblica, al fine di selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre; prevedere che nell'elaborazione dei criteri di priorità il procuratore della Repubblica curi in ogni caso l'interlocuzione con il procuratore generale presso la corte d'appello e con il presidente del tribunale e tenga conto della specifica realtà criminale e territoriale, delle risorse tecnologiche, umane e finanziarie disponibili e delle indicazioni condivise nella conferenza distrettuale dei dirigenti degli uffici distrettuali requirenti e giudicanti”.

La disposizione deve essere letta e valutata in modo coordinato con l'art. 2, co. 2° (punti a e d) del Ddl, anch'esso presentato dal Ministro Bonafede, in tema di “riforma dell'ordinamento giudiziario”, nel quale l'adozione dei progetti organizzativi delle procure della Repubblica viene ricondotta alla disciplina tabellare definita dall'art. 7-bis, R.D. n. 12/1941. Dall'accostamento tra i due testi si evince chiaramente che i progetti organizzativi delle Procure, già sottratti al controllo del circuito di governo autonomo della magistratura dal d.lgs. n. 106/2006 (parte della riforma dell'ordinamento giudiziario ascrivibile nell'impianto al Ministro Castelli e parzialmente modificata del Ministro Mastella), verrebbero ricondotti nuovamente ad esso.

Ne consegue che i criteri di priorità, secondo l'impianto complessivo delle riforme Bonafede, rimarrebbero nell'ambito del circuito ordinamentale, perché definiti dai procuratori; tuttavia, rispetto al passato, il controllo su di essi verrebbe reso ancor più penetrante. Ciò mediante l'esercizio del potere di approvazione dei progetti organizzativi (nei quali i criteri di priorità sarebbero stati necessariamente inclusi) da parte del CSM, previo valutazione dei Consigli Giudiziari. In tal modo verrebbe ridimensionato il potere discrezionale di natura tecnica riconosciuto al singolo dirigente e lo stesso verrebbe sottoposto ad una procedura trasparente e pubblica di verifica.

La proposta di riforma del Ministro Bonafede si pone in assoluta continuità con il regime vigente, che ha strutturato i criteri di priorità, fin dalla loro introduzione, nell'ambito dei poteri organizzativi attribuiti ai capi degli uffici giudiziari sottoponendoli, quindi, alle relative procedure ordinamentali e ad un sistema contrassegnato da alcuni momenti di controllo.

Le fonti normative di riferimento sono sostanzialmente tre:

1. l'art. 227, d.lgs. n. 51/1998, istitutivo del Giudice unico di primo grado che, in via transitoria, al fine di assicurare lo smaltimento ragionato dei procedimenti pendenti al momento dell'entrata in vigore della nuova normativa, fissava alcuni criteri per la formazione dei ruoli dei giudici penali;

2. l'art. 132-bis disp. att. c.p.p., introdotto dal d.l. 341/2000 (conv. l. n. 4/2001) e successivamente rivisitato nel 2008 (con d.l. n. 92/2008, conv. l. n. 125/2008) e nel 2013 (con d.l. 93/2013, conv. l. n. 119/2013), norma sempre riferita agli organi giudicanti eche, nella fissazione dei processi, attribuisce priorità assoluta ad un catalogo predefinito di procedimenti determinati in ragione del titolo di reato, dello stato di detenzione o sottoposizione dell'imputato a misure coercitive, della relativa condizione di recidivo, dell'instaurazione del processo mediante rito direttissimo o immediato;

3. l'art. 1, d.lgs. n. 106/2006 relativo all'organizzazione della procura della Repubblica che, per la prima volta rivolgendosi al pubblico ministero e non al giudice, attribuisce al capo dell'ufficio la prerogativa di fissare criteri per l'uniforme trattazione degli affari e per l'esercizio omogeneo dell'azione penale in base a criteri trasparenti che tengano conto da un lato della quantità e varietà degli affari e dall'altra delle risorse disponibili.

Con l'introduzione dell'art. 1, d.lgs. n. 106/2006, quelli che prima erano criteri nella trattazione degli affari penali indirizzati esclusivamente all'organo giudicante e, quindi, alla fissazione dei processi ed al loro inserimento nei ruoli d'udienza, diventano anche criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale, essendo chiaramente rivolti all'ufficio del pubblico ministero che di tale prerogativa è unico depositario. Il passaggio non è privo di rilievo perché, intorno ad esso, come vedremo in seguito, si concentrano le principali riserve di compatibilità con il principio di obbligatorietà dell'azione penale previsto dall'art. 112 Cost.

Le citate fonti normative sono state poi, nel tempo, coordinate e razionalizzate dalla normazione secondaria di competenza del CSM che, nel disciplinare in via generale ed astratta gli strumenti organizzativi di cui gli uffici si devono dotare (le tabelle per gli uffici giudicanti ed i progetti organizzativi per le procure), ha definito le necessarie interlocuzioni tra uffici giudicanti e requirenti affinché i criteri di priorità rispettivamente previsti fossero coerenti ed armonici e le interlocuzioni con l'avvocatura finalizzate alla più ampia partecipazione alla loro definizione.

Unico limite di questa disciplina è determinato dal fatto che, mentre le tabelle dei tribunali e i relativi criteri di priorità sono sottoposti ad un controllo attento da parte dei consigli giudiziari e del CSM, lo stesso non è previsto per le procure, i cui documenti organizzativi sono di fatto sottratti a qualsiasi controllo di natura cogente proprio in ragione della loro sottrazione alla disciplina tabellare di cui all'art. 7-bis, R.D. n. 12/1941.

Ecco, allora, che la previsione del Ddl Bonafede, nel mantenere la determinazione dei criteri di priorità in mano al procuratore, ripristinando però un controllo effettivo su di essi in capo al governo autonomo, ha il pregio di completare il quadro normativo, inserendo momenti di opportuno e penetrante controllo su tali determinazioni e riconducendo pienamente queste ultime ad un circuito ordinamentale procedimentalizzato e trasparente.

Se questo è il quadro di partenza, gli emendamenti proposti dalla Ministra Cartabia sul punto realizzano un vero e proprio capovolgimento dell'impostazione preesistente, spostando i criteri di priorità dal piano della discrezionalità tecnica, che sviluppa il suo percorso tutto all'interno dell'Ordinamento giudiziario, al piano della discrezionalità politica, che porta le scelte al di fuori della giurisdizione e dell'autogoverno e le ricolloca nell'ambito delle prerogative parlamentari.

Questa impostazione trae le mosse dall'elaborazione della Commissione di riforma del processo penale, istituita presso il Ministero della giustizia e presieduta da Giorgio Lattanzi, Presidente emerito della Corte Costituzionale. Il testo partorito da quel gruppo di lavoro, infatti, all'art. 3, par. h,) propone di “prevedere che il Parlamento determini periodicamente, anche sulla base di una relazione presentata dal Consiglio Superiore della Magistratura, i criteri generali necessari a garantire efficienza ed uniformità all'esercizio dell'azione penale e nella trattazione dei processi; prevedere che, nell'ambito dei criteri generali adottati dal Parlamento, gli uffici giudiziari, previa interlocuzione tra gli uffici requirenti e giudicanti, predispongano i criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale e nella trattazione dei processi, tenuto conto della specifica realtà criminale e territoriale, nonché del numero degli affari e delle risorse disponibili”.

Il testo viene trasfuso con alcune modifiche, che non incidono sulla sostanza della disciplina, all'interno dell'emendamento governativo, all'art. 3 del disegno di legge delega del Ministro Bonafede.

Secondo questa previsione, quindi, sarebbe il Parlamento, con una determinazione periodicamente rinnovata, a fissare i criteri di priorità in via generale e per tutto il territorio nazionale, salva la possibilità per le singole procure della Repubblica di definire in modo più specifico, ed attagliato alla singola realtà, i propri indirizzi, ma sempre comunque nel quadro normativo dato. E' del tutto evidente che la possibilità di autoregolamentazione dei procuratori sarebbe, quindi, condizionata nella sua ampiezza dal carattere più o meno stringente dei criteri adottati dal Parlamento.

La relazione di accompagnamento alla proposta della Commissione Lattanzi sul punto appare apodittica, non dando conto, se non mediante una affermazione di principio non argomentata, della complessità delle questioni di tipo costituzionale che la modifica intende affrontare. Si scrive, in sostanza, che si intende fornire una base normativa maggiormente solida ai criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale e che “in piena coerenza con un'architettura costituzionale nella quale le valutazioni di politica criminale non possono che essere affidate al Parlamento, si prevede che sia tale organo a stabilir[l]e”.

La relazione di accompagnamento agli emendamenti governativi è ancora più laconica, affermando che non esistono norme regolative della prerogativa attribuita ai vertici degli uffici di procura circa la fissazione dei criteri di priorità e che tali regole vengono così introdotte. Tuttavia, non sono indicate le ragioni di una scelta opposta rispetto al testo Bonafede emendato, che pure introduceva una regolamentazione legislativa dell'esercizio di quel potere, mantenendolo però nel circuito dell'Ordinamento giudiziario.

Per raggiungere una puntuale focalizzazione dei profili di criticità dell'emendamento governativo del Ministro Cartabia e, in particolare, dell'attribuzione al Parlamento del potere di definizione dei criteri di priorità, è necessario fare un passo indietro e individuarne la loro funzione nel sistema penale.

In verità, dal momento della loro temporanea introduzione alla fase della loro stabilizzazione prima nell'ambito delle prerogative organizzative attribuite ai tribunali e, poi, anche nell'organizzazione dell'attività delle procure, i criteri di priorità sono il prodotto di una vistosa ipocrisia politica e culturale.

Infatti, già dal loro primo comparire, in occasione dell'abolizione degli uffici di pretura, l'introduzione di criteri per la definizione di ordini di priorità nella trattazione degli arretrati degli uffici soppressi, la cui fissazione veniva rimessa ai tribunali, aveva una chiara funzione deflattiva mal mascherata dietro una qualificazione meramente regolativa. In sostanza, il legislatore, ben comprendendo che il settore giudiziario penale era già al tempo gravato da un carico che non poteva essere interamente evaso in base alle risorse strutturali a disposizione, consente agli uffici giudiziari riformati di selezionare le pendenze non in base al mero criterio cronologico della sopravvenienza, ma in base a griglie di valore, anticipando la trattazione degli affari più delicati ed urgenti e consentendo la posticipazione degli altri, ancorché antecedenti.

Ma questa facoltà viene attribuita nella consapevolezza che gli affari postergati, con grande probabilità, non verranno trattati prima della decorrenza dei termini di prescrizione.

In buona sostanza, il legislatore decide consapevolmente di utilizzare il meccanismo della prescrizione, abbinato ai criteri di priorità che andava introducendo, come fattore di regolazione e di deflazione del carico di affari giudiziari altrimenti insostenibile.

Quindi, a fronte della constatata sproporzione tra le risorse a disposizione e la mole degli affari, il legislatore non decide di potenziare le strutture giudiziarie o di intervenire sulle regole processuali, né di intervenire sulla legislazione penale riducendo il numero e la casistica dei fatti suscettibili di qualificazione penale. Decide invece di avvalersi dello strumento della prescrizione come mezzo di perequazione tra carichi di lavoro e risorse e, al fine di rendere razionale e non casuale l'effetto deflattivo collegato all'operare della prescrizione, sostanzialmente delega gli uffici giudiziari a selezionare, in base a criteri predeterminati, trasparenti ed improntati alla valorizzazione degli interessi sottesi alla vicenda penale, quali saranno i reati destinati alla prescrizione e quali quelli che potranno giungere alla trattazione compiuta fino alla definizione.

La deformazione dell'istituto della prescrizione, accompagnata dall'irrazionalità di una scelta che di fatto deresponsabilizza il legislatore, non è sfuggita ai segmenti più attenti della magistratura e dell'accademia sin dal primo manifestarsi di questa strategia. Più ampia è divenuta la consapevolezza critica, coinvolgendo anche settori consistenti dell'avvocatura, quando, con la riforma ordinamentale del 2006, la previsione di criteri di priorità è stata estesa agli uffici di procura e dai criteri di priorità nella fissazione e definizione dei processi affidati ai giudici si è passati ai criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale affidati ai pubblici ministeri.

Con questa riforma, la contraddizione logica tra il principio di obbligatorietà dell'azione penale stabilito nell'art. 112 Cost. e l'introduzione di criteri per il suo esercizio è divenuta più vistosa, soprattutto quando i criteri astrattamente previsti per consentire di ordinare in modo non cronologico le notizie di reato che, comunque, sarebbero state tutte trattate, si sono rivelati essere strumento per selezionare quelle da trattare e discernerle da quelle destinate a prescrizione prima ancora dell'esercizio dell'azione penale.

Nei quindici anni dal 2006 ad oggi, la questione è diventata oggetto di crescente preoccupazione perché, a fronte della progressiva introduzione di ulteriori ipotesi di reato, le strategie governative sulla giustizia hanno evidenziato forti ritardi nell'incremento delle risorse ed a tratti, addirittura, un loro decremento, mentre le regole processuali introdotte nel frattempo si sono progressivamente orientate verso una crescente burocratizzazione della procedura, che non sempre ha prodotto il sostanziale rafforzamento dei diritti di difesa che veniva perseguito, ma certamente ha determinato complessivamente una ulteriore compromissione della celerità ed efficienza del processo penale in tutte le sue fasi.

Questa dinamica ha condotto ad un progressivo logoramento culturale del principio di obbligatorietà dell'azione penale, costringendo il sistema ad accertarne una sua declinazione in concreto, in base alle condizioni date, che certamente è meno netta ed univoca della sua enunciazione formale, fino a giungere alle posizioni paradossali di una parte del mondo forense che, a fronte della sua incompleta declinazione nella prassi giudiziaria, propone di abolirlo anziché di ripristinare le condizioni per un suo effettivo e pieno esercizio.

Secondo il regime attuale, i criteri di priorità, per come disciplinati dal legislatore nelle poche norme vigenti e per come ulteriormente definiti dal CSM attraverso le sue circolari e risoluzioni, certamente rientrano nella discrezionalità tecnica propria dei poteri organizzativi riconosciuti ai capi degli uffici giudiziari affinché governino i detti criteri in base ai principi, pure desumibili dalla Costituzione all'art. 97, di buna amministrazione ed uniformità dell'esercizio dell'azione penale.

Infatti, dalla elaborazione del CSM si evince che, nella situazione data, caratterizzata da un carico giudiziario certamente eccessivo rispetto alle risorse, il principio di obbligatorietà dell'azione penale, non potendo esprimersi nella sua pienezza, deve essere contemperato con il principio di uguaglianza e di efficienza dell'azione giudiziaria attraverso regole di priorità oggettive, predeterminate, trasparenti e razionali, fondate sulla selezione valoriale dei diritti e degli interessi in gioco di natura pubblica e privata, coinvolti dalla vicenda penale.

Attraverso questo significativo sforzo di razionalizzazione dell'organizzazione e rimanendo nell'ambito della giurisdizione, la sola chiamata a dare attuazione in concreto al principio dell'obbligatorietà dell'azione penale, si può certamente affermare che lo stesso continua ad essere costantemente e coerentemente riaffermato ogni giorno, seppur in assenza delle necessarie risorse, che spetta al Parlamento mettere a disposizione e che ne consentirebbero una applicazione senza necessità di alcun contemperamento con altri principi costituzionali pure cogenti.

All'opposto, l'attribuzione al Parlamento della definizione dei criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale sposterebbe ogni scelta nell'ambito della mera discrezionalità politica, libera da ogni parametro e controllo e sanzionabile esclusivamente attraverso il giudizio di responsabilità politica esercitato dagli elettori al momento del voto per il rinnovo delle rappresentanze parlamentari. Questa soluzione, differentemente da quella attuale, priverebbe di ogni limitazione la scelta definita dal Parlamento, rendendola orientabile dalle motivazioni più varie, determinate dalle sensibilità politiche, ma anche dalle esigenze elettoralistiche e di auto conservazione o di minor interferenza dell'attività di controllo di legalità dell'azione politica amministrativa che la magistratura è chiamata dalla Costituzione ad esercitare. Ciò sarebbe ancor più evidente in una situazione nella quale quanto non fosse indicato come prioritario dal Parlamento sarebbe destinato ad una tutela penale ritardata, discontinua o addirittura obliterata.

A queste considerazioni se ne deve aggiungere una che evidenzia il carattere paradossale della soluzione prospettata: i criteri di priorità nell'esercizio dell'azione penale verrebbero definiti proprio dall'organismo che, tramite l'esercizio del potere legislativo, è chiamato dalla Costituzione, attraverso la messa a disposizione delle risorse necessarie, a rendere finalmente effettivo il principio di obbligatorietà ed emanciparlo dalla definizione di priorità alcuna. Con il possibile effetto perverso in base al quale, in futuro, meno saranno le risorse messe a disposizione della giustizia e più sarà forte, penetrante, condizionante il potere di definire, attraverso le priorità, ciò che è destinato ad essere oggetto di accertamento giudiziario e ciò che deve rimanere privo di accertamento e di tutela.

Del tutto evidente è, quindi, l'alterazione dell'equilibrio dei poteri costituzionali che tale modifica comporterebbe e la conseguente capacità di condizionamento concreto del potere legislativo sulla funzione giudiziaria, tanto da consentire di ritenere che una tale modifica non posa essere introdotta se non attraverso una procedura di revisione costituzionale: il principio di obbligatorietà dell'azione penale, rivolto dalla Costituzione alla magistratura, se può tollerare - in condizioni estreme che dovrebbero essere prontamente rimosse dal Parlamento - una contemperazione esercitata da organi giudiziari, determinata in base ad una discrezionalità tecnica e in ragione della tutela di altri principi di livello costituzionale, a parere di chi scrive, non potrebbe tollerare, a Costituzione invariata, un suo affievolimento definito in base a scelte guidate esclusivamente dalla discrezionalità politica.

Tanto il disegno di legge delega presentato dal Ministro Bonafede, quanto gli emendamenti al testo presentati dalla Ministra Cartabia, si pongono l'obiettivo apprezzabile di definire in modo più compiuto le basi normative relative all'individuazione dei criteri di priorità per l'esercizio dell'azione penale, con lo scopo di delinearne le procedure e garantire i necessari momenti di controllo sulle scelte operate dai procuratori della Repubblica. Tuttavia il primo testo, in continuità con il regime vigente, mantiene l'esercizio di questa prerogativa all'interno del circuito giudiziario e del governo autonomo della magistratura, mentre il secondo attribuisce il relativo potere al Parlamento. Questa ultima soluzione rischia di determinare una alterazione dei rapporti tra i poteri dello Stato ed una interferenza del potere legislativo sulla funzione giudiziaria, proprio per l'esistenza di un forte collegamento tra i criteri di priorità ed il principio di obbligatorietà dell'azione penale. Diversamente, al Parlamento spetta il potere, attraverso la legge, di fornire alla giurisdizione l'apparato di mezzi e risorse adeguate affinché non sia in futuro necessario adottare alcun criterio di priorità, così da riaffermare nella sua pienezza il principio di obbligatorietà dell'azione penale.