La riforma del processo penale e le deleghe in materia di sequestro e confisca

La l. n. 134/2021 (cd. Riforma Cartabia) all'art. 1 prevede numerose deleghe al Governo per l'efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari. Le deleghe coinvolgono, seppur in modo limitato, le materie dei beni sequestrati e delle confische, con scarni principi e criteri direttivi che consentiranno al legislatore delegato un ampio margine di intervento. Non si è colta l'occasione per proporre una disciplina organica delle diverse forme di confisca penale, oltre che dell'amministrazione, gestione, tutela dei terzi e destinazione dei beni oggetto di sequestro e confisca penale.

La l. 27 settembre 2021, n. 134, propone una riforma organica del processo e del sistema sanzionatorio penale il cui obiettivo è quello di rendere ragionevole la durata del processo penale in una prospettiva di efficienza perseguita dal PNRR che propone la riduzione del 25% entro i prossimi cinque anni.

La riforma si inserisce in un più ambizioso disegno, rappresentato dalla riorganizzazione del sistema giustizia per ridurne i tempi, anche attraverso nuovi modelli di organizzazione derivanti da immissione di risorse personali (con l'istituzione dell'Ufficio del processo) e materiali (in particolare, attraverso la digitalizzazione del processo penale).

La legge, all'articolo 1, contiene le deleghe al Governo per la riforma del processo penale, del sistema sanzionatorio penale e per la disciplina organica della giustizia riparativa che dovranno essere attuate entro un anno dall'entrata in vigore (19 ottobre 2022), con uno o più decreti legislativi. I relativi schemi dovranno essere trasmessi alle competenti commissioni parlamentari, per un parere che dovrà essere reso entro sessanta giorni. L'art. 2 contiene alcune disposizioni che entrano in vigore immediatamente.

Tra le numerose deleghe previste dall'art. 1, alcune riguardano la complessa materia delle confische e dell'amministrazione dei beni sequestrati che, come si vedrà oltre, sono particolarmente scarne, consentendo al legislatore delegato un ampio margine di intervento.

In particolare, sono previsti, dalla l. n. 134/2021, i seguenti interventi:

• possibilità di raggiungere l'accordo tra imputato e pubblico ministero, in tutti i casi di applicazione della pena su richiesta, anche in ordine alla confisca facoltativa, determinazione, oggetto e ammontare (art. 1 comma 10 lett. a), n. 1);
• esecuzione della confisca per equivalente, quando non ha ad oggetto beni mobili o immobili già sottoposti a sequestro (art. 1 comma 14 lett. a) prima parte);
• vendita dei beni confiscati a qualsiasi titolo nel processo penale (art. 1 comma 14 lett. b));
• amministrazione dei beni sottoposti a sequestro e dei beni confiscati (art. 1 comma 14 lett. a), seconda parte);
• rapporti tra l'improcedibilità dell'azione penale per superamento dei termini di durata massima del giudizio di impugnazione e la confisca disposta con la sentenza impugnata (art. 1 comma 13 lett. d)).

L'art. 1 comma 14 l. n. 134/2021 prevede, nell'esercizio della delega del comma 1, l'emanazione di un decreto legislativo diretto a modificare il codice di procedura penale in materia di procedimenti speciali. In particolare, la lett. a), si occupa dell'applicazione della pena su richiesta (artt. 444 e ss. c.p.p.), precisando al n. 1), seconda parte «che, in tutti i casi di applicazione della pena su richiesta, l'accordo tra imputato e pubblico ministero possa estendersi alla confisca facoltativa e alla determinazione del suo oggetto e ammontare».

La disposizione trova origine nella relazione della Commissione Lattanzi ove si proponeva che l'accordo tra imputato e pubblico ministero potesse estendersi alle pene accessorie e«alla confisca, anche per equivalente, compresa la determinazione del suo ammontare, salve le ipotesi di confisca obbligatoria individuate dal legislatore delegato».

La norma approvata, diversamente formulata rispetto alla relazione Lattanzi, ha condivisibilmente considerato che un accordo tra pubblico ministero e parte è consentita solo per la confisca facoltativa. Tutte le altre forme di confisca penale previste dall'ordinamento, che hanno pacificamente natura obbligatoria, non consentono alcun accordo: la confisca obbligatoria prevista dall'art. 240 secondo comma c.p. e da specifiche disposizioni (ad esempio art. 416-bis, settimo comma, c.p., la confisca allargata o estesa di cui all'art. 240-bis c.p. e prevista da alcune disposizioni di leggi speciali, la confisca per equivalente (o di valore) disciplinata da numerose disposizioni del codice penale e di leggi speciali (di cui si parlerà oltre) che pure era menzionata dalla Commissione Lattanzi.

Proprio la natura facoltativa della confisca, con la conseguente discrezionalità valutativa ed obbligo di motivazione su alcuni presupposti (nesso causale col commesso reato, pericolosità del condannato derivante dell'ulteriore disponibilità della cosa), sempre richiesta dalla Corte di cassazione nel caso di sentenza di patteggiamento (Cass. pen. n. 30133/2017), consente di estendere, sotto il profilo logico e sistematico l'accordo tra le parti.

Dunque, in ogni ipotesi di confisca facoltativa, prevista in linea generale dall'art. 240 primo comma c.p. per «le cose che servirono o furono destinate a commettere il reato, e delle cose che ne sono il prodotto o il profitto», pubblico ministero e imputato potranno accordarsi determinandone l'oggetto, dunque quali e quanti beni confiscare, e il suo ammontare, vale a dire l'importo del profitto, non sempre agevole da quantificare con esattezza.

L'art. 1 comma 14 lett. a), prima parte, l. n. 134/2021 prevede, nell'esercizio della delega prevista dal comma 1, l'emanazione di un decreto legislativo diretto a modificare il codice di procedura penale e le relative norme di attuazione, di coordinamento e transitorie, in materia di «esecuzione della confisca per equivalente, quando non ha a oggetto beni mobili o immobili già sottoposti a sequestro avvenga con le modalità di esecuzione delle pene pecuniarie».

La confisca per equivalente trova origine nella impossibilità di eseguire le forme di confisca obbligatorie quando non sia rinvenuta la cosa oggetto del provvedimento ablatorio. Il mancato recupero in favore dello Stato del vantaggio tratto dal reo impedisce il riequilibro complessivo per l'ordinamento attraverso l'attuazione del principio per cui il delitto non paga: quanto è stato ottenuto dal reo come utile per il commesso reato gli deve essere sottratto, per dimostrare l'inutilità dell'illecito commesso. Per queste ragioni dal 1996 vengono introdotte plurime ipotesi di confisca per equivalente che rendono indiretto il nesso tra cosa e reato, consentendo, qualora non sia possibile la confisca diretta del profitto e del prezzo del reato (e di quanto indicato dalle singole disposizioni), l'ablazione di cose, nella disponibilità diretta o indiretta del condannato, di pari valore. La prima ipotesi di confisca per equivalente, cui ne seguiranno molte altre, viene introdotta con la l. n. 108/1996, che, modificando l'art.644 c.p., prevede al sesto comma la confisca obbligatoria del prezzo o del profitto «ovvero di somme di denaro, beni ed utilità di cui il reo ha la disponibilità anche per interposta persona per un importo pari al valore degli interessi o degli altri vantaggi o compensi usurari».

La giurisprudenzaha individuato alcuni principi in tema di sequestro che si riflettono sulle modalità esecutive della successiva confisca.

a) il pubblico ministero:

• può richiedere il sequestro nei limiti del quantum del prezzo/profitto, senza indicare i beni che saranno individuati in sede esecutiva;
• può indicare specifici beni che coprono l'intero quantum;
• può indicare beni che non coprono l'intero quantum, con la conseguenza che il sequestro sarà disposto sui beni indicati (ovviamente all'esito della valutazione del giudice per le indagini preliminari) e sul valore residuo per il quale lo stesso pubblico ministero potrà procedere in sede esecutiva individuando ulteriori beni;

b) il giudice che decide sulla richiesta (di norma il giudice per le indagini preliminari), trattandosi di confisca di valore, può disporre il sequestro, nei limiti del quantum corrispondente al profitto/prezzo del reato, senza necessità di individuare i beni da apprendere, riservato alla fase esecutiva demandata al pubblico ministero (giurisprudenza costante, ad esempio Cass. pen. n. 53832/2017);

c) il giudice della cognizione, all'esito del processo, deve disporre la confisca, trattandosi di misura di sicurezza obbligatoria. In particolare:

• in presenza di beni sequestrati, ne dispone la confisca fino al valore corrispondente al quantum riconosciuto (eventualmente revocando il sequestro di parte dei beni) ovvero, se i beni sono di valore inferiore, ne dispone la confisca aggiungendo il valore mancante (perciò da eseguire in fase esecutiva, dopo la definitività della sentenza);
• in assenza di previo sequestro indica solo l'importo complessivo da apprendere, spettando al pubblico ministero l'individuazione dei beni nella fase esecutiva, dopo la confisca definitiva (Cass. pen. n. 20766/2014, Cass. pen. n. 9738/2015, Cass. pen. n. 53832/2017, cit.);

d) il giudice dell'esecuzione, infine, stante la natura obbligatoria della confisca, dovrà disporla (anche con la sola indicazione del quantum) in fase esecutiva qualora il giudice della cognizione non vi abbia proceduto (giurisprudenza costante, da ultimo Cass. pen. n. 282/2020).

Dunque, si possono verificare casi in cui sia disposta la confisca di un determinato importo, equivalente a quello del prezzo o del profitto non rinvenuto, ma manchi il sequestro dei beni in tutto o in parte idoneo a incamerare l'intero valore confiscato.

Le prassi operative hanno individuato diverse modalità per procedere all'esecuzione del sequestro in assenza di sequestro ma, in mancanza di regolamentazione, si sono create plurime incertezza.

Questa la ragione della nuova disposizione, proposta dalla Commissione Lattanzi«per risolvere in via definitiva la tematica, complessa, relativa alle modalità di esecuzione della confisca per equivalente, quando essa non sia preceduta dalla materiale apprensione, già in sede di sequestro, di specifici beni». Il legislatore delegato dovrà dettagliare l'esecuzione della confisca per equivalente, quando non abbia ad oggetto beni mobili o immobili già sottoposti a sequestro, con la modalità propria dell'esecuzione delle pene pecuniarie in quanto la confisca, esattamente come per le condanne a pena pecuniaria, comporta, per il destinatario l'obbligo di corrispondere un importo pecuniario, e per lo Stato consiste in un titolo esecutivo per quel medesimo importo.

Viene, così, raccolta la sollecitazioni della dottrina secondo cui «In effetti la confisca disposta dal Giudice costituisce una sorta di “titolo esecutivo” che deve essere azionato dal pubblico ministero […] Il “titolo” deve ritenersi efficace almeno per il tempo previsto per l‘estinzione della pena pecuniaria (10 anni per la multa ai sensi dell'art. 172 comma 2, cui deve farsi riferimento venendo generalmente in rilievo delitti)».

L'esecuzione con le forme previste per le pene pecuniarie è stata già adottata in una ipotesi analoga dall'art. 735-bis c.p.p., in cui manca il previo sequestro, per l'esecuzione di provvedimenti resi da Autorità straniere che abbiano ad oggetto una «confisca consistente nella imposizione del pagamento di una somma di denaro corrispondente al valore del prezzo, del prodotto o del profitto del reato».

Il legislatore delegato dovrà meglio delineare il presupposto della disciplina,riferito nella delega alle sole ipotesi in cui la confisca non abbia a oggetto beni mobili o immobili già sottoposti a sequestro, e non a ogni caso in cui manchi il previo sequestro di beni. In particolare, non vi è riferimento al mancato sequestro di aziende o quote sociali (con i corrispondenti beni aziendali) pur consentito (cfr. art. 104 disp. att. c.p.p.) e di frequente applicazione. L'omissione è agevolmente colmabile, desumendosi dalla norma la volontà di disciplinare l'esecuzione della confisca per equivalente in ogni ipotesi in cui manchi un previo sequestro di qualunque bene (mobile, mobile registrato, immobile, quote sociali, azienda) idoneo a soddisfare, anche solo parzialmente, il quantum della confisca.

Il decreto delegato dovrà delineare un procedimento che, pur dovendo riferirsi al sistema dell'esecuzione delle pene pecuniarie espressamente richiamato (art. 660 c.p.p; artt. 235, 236 e 238-bis d.P.R. n. 115/2002), ne eviti la farraginosità che attualmente prevede «l'intervento, in successione, dell'ufficio del giudice dell'esecuzione, dell'agente della riscossione, del pubblico ministero e del magistrato di sorveglianza. A tutti questi soggetti sono demandati plurimi adempimenti più o meno complessi, che tuttavia non riescono, allo stato, ad assicurare né adeguati tassi di riscossione delle pene pecuniarie, né l'effettività della conversione delle pene pecuniarie non pagate» (Corte cost. n. 279/2019).

Dovrà, in ogni caso, essere previsto uno specifico ruolo del pubblico ministero, anche al fine di consentire le indagini dirette a individuare beni nella disponibilità indiretta del condannato che sono oggetto di confisca per equivalente.

D'altra parte, la ratio della confisca per equivalente, diretta a riequilibrare gli effetti del delitto recuperando quanto illecitamente sottratto, impone un procedimento che consenta di raggiungere questa finalità, evitando le frequenti operazioni elusive dirette a conservare il vantaggio illecitamente conseguito.

Secondo l'art. 1 comma 14 lett. a), seconda parte, l. n. 134/2021 il decreto legislativo di modifica del codice di procedura e delle relative norme di attuazione, di coordinamento e transitorie, dovrà prevedere che la «vendita dei beni confiscati a qualsiasi titolo nel processo penale avvenga con le forme di cui agli articoli 534-bis e 591-bis del codice di procedura civile».

La norma in esame è stata proposta dalla Commissione Lattanzi con l'obiettivodi «risolvere la questione delle competenze e delle modalità di liquidazione dei beni definitivamente confiscati nell'ambito di processi penali in ordine a reati per i quali non si applicano le disposizioni del codice antimafia (come avviene, invece, per la confisca cd. allargata, di cui già al 12-sexies d.l. 306/92, ormai importata nel tessuto codicistico all'art. 240-bis c.p.) […] la proliferazione nell'ordinamento di una pluralità di ipotesi di confisca ha comportato la congestione delle cancellerie degli uffici giudiziari, anche in ragione del fatto che si tratta di uffici strutturalmente non attrezzati per gestire questo tipo di attività in tutti i casi (sempre più frequenti) nei quali non si tratta di vendere beni mobili di agevole commercializzazione, per i quali già è possibile per gli uffici avvalersi utilmente dell'IVG, in forza dell'art. 13 del reg. di esecuzione del c.p.p. o dell'art. 152 del TU spese di giustizia. Questioni delicate si sono poste, ad esempio, per la liquidazione di aziende o quote societarie. Ma una questione analoga si pone con riferimento alla liquidazione di beni immobili, che vede le cancellerie penali sfornite delle conoscenze delle problematiche inerenti alle vendite immobiliari e che, dalle informazioni disponibili, ha condotto a una generalizzata stasi dei procedimenti. Il tutto senza che ci si possa neppure avvalere della competenza all'Agenzia nazionale per i beni confiscati, vista la perimetrazione del suo ambito di intervento prevista dal recente Codice della crisi di impresa».

La disposizione deve essere guardata con grande favore perché affronta un tema cruciale, rappresentato dalla difficoltà di esecuzione dalle numerose confische definitive (in particolare, per equivalente) di beni immobili, quote sociali e aziende, per cui sono intervenute prassi operative divergenti anche con riferimento alla gestione dei beni definitivamente confiscati.

Attualmente la disciplina dell'esecuzione della confisca è contenuta nell'art. 86 comma 1 disp. att. c.p.p., secondo cui «La cancelleria provvede alla vendita delle cose di cui è stata ordinata la confisca, salvo che per esse sia prevista una specifica destinazione». Nessuna regolamentazione è prevista sull'amministrazione dei beni tra la confisca definitiva e la destinazione e/o vendita (in tal senso, in motivazione, Cass. pen. n. 30422/2020). Si tratta di una norma scritta nel 1989, epoca in cui non esistevano le forme di confisca estesa, per equivalente e obbligatoria poi introdotte, perciò di scarsa applicazione.

Una specifica destinazione (e regolamentazione dell'amministrazione dei beni confiscati definitivamente) è stata, poi, prevista dagli artt. 104-bis comma 1-quater disp. att. c.p.p. e 110, comma 2, lett. e), d.lgs. n. 159/2011 con rinvio alla regolamentazione del d.lgs. n. 159/2011 per la confisca di prevenzione, con conseguente competenza dell'Agenzia nazionale per i beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (Cass. pen. n. 28212/2019, Cass. pen. n. 40394/2019, Cass. pen. n. 14738/2020). Questa disciplina si riferisce testualmente:

• alla «confisca in casi particolari prevista dall'articolo 240-bis del codice penale o dalle altre disposizioni di legge che a questo articolo rinviano», originariamente prevista dall'art. 12-sexies d.l. n. 306/1992, conv. nella l. n. 356/1992 (confisca definita allargata o estesa o per sproporzione).
  Va ricordato che l'art. 12-sexies citato elencava numerosi delitti previsti dal codice penale e alcuni da leggi speciali. Il d.lgs. n. 21/2018 ha inserito nell'art. 240-bis c.p. tutti i delitti del codice penale, mentre ha fatto confluire i due delitti previsti da leggi speciali negli artt. 85-bis d. P.R. n. 309/1990 (disciplina degli stupefacenti) e 301, comma 5-bis, d.P.R. n. 43/1973 (disciplina del contrabbando). Dunque, non vi è dubbio che il riferimento alle altre disposizioni di legge che rinviano alla confisca prevista dall'art. 240-bis c.p. riguarda(va) le due disposizioni di leggi speciali ricordate, cui va aggiunto l'art. 12-ter d.lgs. n. 74/2000 che ha introdotto (col d.lgs. n. 124/2019) per alcuni reati tributari la confisca prevista dall'art. 240-bis c.p.;
• alla confisca adottata nei procedimenti relativi ai delitti di cui all'articolo 51, comma 3-bis, c.p.p., qualunque sia la forma di confisca adottata (facoltativa, obbligatoria, per equivalente)

La stratificazione normativa degli ultimi anni consente una possibile estensione dell'applicabilità delle disposizioni su sequestro e destinazione dei beni confiscati previste dal d.lgs. n. 159/2011(relativo a sequestro e confisca di prevenzione) anche ad altre forme di confisca, precisamente di quelle menzionate dall'art. 578-bis c.p.p. Questa interpretazione discende da alcuni principi delineati dalla Corte di cassazione, sulla base dell'evoluzione normativa del citato art. 578-bis c.p.p. che consente la confisca anche in assenza di condanna definitiva, che può così sintetizzarsi:

a) la portata applicativa dell'art. 578-bis c.p.p., pur se inserito dal d.lgs. n. 21/2018 con modalità ricognitiva rispetto al previgente art. 12-sexies, comma 4-septies d.l. n. 306/1992, conv. dalla l. n. 356/1992, va desunta dal testo della disposizione che richiama la «confisca in casi particolari prevista dal primo comma dell'articolo 240-bis del codice penale e da altre disposizioni di legge». Il riferimento alle altre disposizioni di legge riguarda non solo gli articoli delle leggi speciali richiamate in precedenza dal citato art. 12-sexies (poi confluite, come ricordato, negli artt. 85-bis d. P.R. n. 309/1990 e 301, comma 5-bis, d.P.R. n. 43/1973), ma assume «una valenza di carattere generale, capace di ricomprendere in essa anche le confische disposte da fonti normative poste al di fuori del codice penale» (Cass. pen.sez. unite, 13539/2020), compresa la confisca per reati tributari prevista dall'art. 12-bis d.lgs. n. 74/2000 (in tal senso Cass. pen. n. 19645/2021, Cass. pen. n. 20793/2021). Inoltre, il testo dell'art. 578-bis c.p.p., come modificato dalla l. n. 3/2019, comprende anche «la confisca prevista dall'articolo 322-ter del codice penale», diretta e per equivalente per delitti contro la pubblica amministrazione;

b) l'estensione della portata dell'art. 578-bis c.p.p. alle confische ricordate supra lett. a) comporta che a tutte si applichino le disposizioni del d.lgs. n. 159/2011 (relativo a sequestro e confisca di prevenzione)in tema di amministrazione dei beni sequestrati, destinazione dei beni confiscati e tutela dei terzi in forza dell'art. 104-bis, comma 1-sexies, disp. att. c.p.p. che prevede l'applicabilità del precedente comma 1-quater (in tal senso, seppur con riferimento alla sola competenza dell'Agenzia in materia di tutela dei terzi, Cass. pen. n. 39201/2021).

L'ambito di applicabilità della regolamentazione contenuta nel d.lgs. n. 159/2011 (in materia di sequestro e confisca di prevenzione) dovrà essere opportunamente delineato con l'esercizio della delega in materia di amministrazione dei beni sequestrati, anche per coordinarlo con la disciplina contenuta nel d.lgs. n. 14/2019 che entrerà in vigore il 15 maggio 2022 (cfr. oltre).

Come accennato, la ratio della delega discende dalla necessità di disciplinare compiutamente la vendita dei numerosi immobili e aziende confiscati in forza delle diverse forme di confische obbligatorie e, soprattutto, della diffusa confisca per equivalente

Sono state individuate le moderne modalità di vendita dettate dagli articoli 534-bis e 591-bis c.p.p., con delega al notaio, al professionista iscritto in appositi elenchi ovvero all'istituto autorizzato.

Il legislatore delegato dovrà dettagliare la disciplina, tenendo conto delle difficoltà delle cancellerie penali di adottare procedure non semplici e che oggi prevedono anche l'anticipo delle spese e compensi ai professionisti incaricati.

L'art. 1 comma 14 lett. b), l. n. 134/2021 prevede che il decreto legislativo di modifica del codice di procedura e delle relative norme di attuazione, di coordinamento e transitorie, disciplini «l'amministrazione dei beni sottoposti a sequestro e dei beni confiscati in conformità alle previsioni dell'articolo 104 -bis disp. att. c.p.p.»

La disposizione, proposta dalla Commissione Lattanzi, non trova alcuna spiegazione nella Relazione di accompagnamento.

Anche i lavori parlamentari non aiutano. Vi è solo un cenno nel dossier dell'Ufficio studi del Senato e della Camera dei Deputati del 30 agosto 2021 ove si legge «L'intento della previsione è di: favorire l'amministrazione dinamica e non la semplice custodia dei beni sequestrati ai sensi dell'art. 321, comma 2, c.p.p.; rafforzare la tutela dei terzi titolari di diritti sui beni sottoposti a vincolo già nella fase di cognizione del procedimento penale; assumere quale modello di riferimento per tutte le tipologie di sequestro preventivo a fini di confisca a carico di persone fisiche e di persone giuridiche le norme in tema di amministrazione e gestione dei beni sequestrati e confiscati contenute nel codice antimafia, che contiene una disciplina volta ad evitare, per quanto possibile, la perdita di produttività anche occupazionale dei beni sottoposti a vincolo a salvaguardia degli interessi sociali ed economici coinvolti; introdurre regimi differenziati di disciplina tra i sequestri e le confische nei casi di cui all'art. 240-bis c.p. e 51, comma 3 bis c.p.p., da un lato, e tutti gli altri sequestri e confische penali dall'altro».

Il contenuto dell'art. 104-bis disp. att. c.p.p., cui il legislatore delegato deve conformare l'amministrazione dei beni sequestrati e dei beni confiscati, assai scarno, non sembra essere un utile punto di riferimento per individuare la portata degli interventi consentiti. Questi possono, però, desumersi dalle esigenze di coordinamento che nascono dalla stratificazione normativa in materia verificatasi negli ultimi anni.

Come ricordato, la prossima entrata in vigore del codice della crisi d'impresa di cui al d.lgs. n. 14/2019 (15 maggio 2022) e le interpretazioni sull'applicabilità delle disposizioni del d.lgs. n. 159/2011 (relative a sequestro e confisca di prevenzione) a diverse forme di confisca derivanti da evoluzioni normative non sempre coerenti o coordinate consentiranno al legislatore delegato di mettere ordine in una complessa materia dai plurimi risvolti applicativi.

In estrema sintesi, si può solo accennare alle difficoltà operative che si sono verificate in presenza delle plurime applicazioni delle diverse forme di confisca e al necessario coordinamento.

Il sequestro e la confisca di prevenzione hanno trovato una coerenza normativa, quanto meno con il d.lgs. n. 159/2011 (per i procedimenti iniziati dopo il 13 ottobre 2011) e con i commi 194 ss l. n. 228/2012 (per i procedimenti iniziati prima del 13 ottobre 2011), disciplinando in modo coerente e coordinato numerose questioni che si pongono e che interessano in questa sede:

1. l'amministrazione e la gestione dei beni sequestrati (Titolo III, Capi I e II), ivi compresi i rapporti pendenti con i terzi;
2. la tutela dei terzi (anche titolari di diritti reali di garanzia, di diritti reali e personali di godimento) dei beni sequestrati e poi confiscati (Titolo IV, Capi I e II);
3. i rapporti con le procedure concorsuali (Titolo IV, Capo III);
4. l'amministrazione e destinazione dei beni definitivamente confiscati.

Plurimi interventi normativi e interpretazioni giurisprudenziali hanno progressivamente esteso le disposizioni del d.lgs. n. 159/2011 ai sequestri e alle confische penali. Questa la disciplina oggi applicabile:

a) per sequestro e confisca ex art. 240-bis c.p. (e per le norme di leggi speciali che espressamente a questo articolo rinviano) e disposti per delitti di cui all'art. 51 comma 3-bis c.p.p., si applicano le disposizioni del d.lgs. n. 159/2011 in materia di amministrazione dei beni sequestrati, tutela dei terzi e destinazione dei beni confiscati (art. 104-biscomma 1-quater, disp. att. c.p.p. e art. 110, comma 1, lett. lett. c) ed e), d.lgs. n. 159/2011). Vi sono incertezze sull'applicazione dei rapporti con le procedure concorsuali;

b) per i sequestri funzionali a forme di confisca diverse da quelle supra a), si applicano le disposizioni del d.lgs. n. 159/2011 per l'amministrazione dei beni sequestrati (art. 104-bis, commi 1-bis e 1-ter, disp. att. c.p.p.), mentre vi sono incertezze sull'operatività delle norme relative alla tutela dei terzi (pur se la giurisprudenza tende sempre più a richiamarle). Si esclude l'applicabilità delle disposizioni del d.lgs. n. 159/2011, sia per la regolamentazione dei rapporti con le procedure concorsuali (giurisprudenza costante che elabora principi propri risalenti a Cass. pen. sez. unite, n.29951/2004, Focarelli), sia per la destinazione dei beni confiscati (cfr. supra).

La disciplina muterà radicalmente con l'entrata in vigore del d.lgs. n. 14/2019 (15 maggio 2022) che prevede agli artt. 317 e ss. e 373 (che riscrive i commi 1-bis e 1-quater dell'art. 104-bis disp. att. c.p.p.):

• per ogni forma di sequestro, compreso quello impeditivo ex art. 321, comma 1, c.p.p., l'applicabilità delle disposizioni del d.lgs. n. 159/2011 in materia di amministrazione dei beni sequestrati;
• per ogni forma di sequestro (escluso quello impeditivo ex art. 321) e confisca penale, l'applicabilità delle disposizioni dell'intero Titolo IV del d.lgs. n. 159/2011, dunque in materia di tutela dei terzi e rapporti con le procedure di liquidazione giudiziale (artt. 317 ss). Non trovano applicazione le disposizioni sull'amministrazione e destinazione dei beni confiscati;
• per sequestro e confisca ex art. 240-bis c.p. e per delitti ex art. 51, comma 3-bis, c.p.p., l'applicabilità di tutte le disposizioni del d.lgs. n. 159/2011: amministrazione dei beni sequestrati, tutela dei terzi compresi i rapporti con la liquidazione giudiziale, amministrazione e destinazione dei beni confiscati.

Il legislatore delegato dovrà coordinare puntualmente la disciplina ora ricordata, procedendo anche a un'opportuna rivisitazione dell'intero art. 104-bisdisp. att. c.p.p. che potrebbe presentare alcune discrasie derivanti anche dalle interpretazioni giurisprudenziali in precedenza ricordate, giungendo a una disciplina chiara e coerente sui temi indicati:

1. amministrazione dei beni sequestrati;
2. tutela dei terzi; rapporti con le procedure di liquidazione giudiziale;
3. amministrazione e destinazione dei beni confiscati.

L'art. 1 comma 13 lett. d) n. 134/2021 prevede che il decreto legislativo in materia di appello, di ricorso per cassazione e di impugnazioni straordinarie disciplini «i rapporti tra l'improcedibilità dell'azione penale per superamento dei termini di durata massima del giudizio di impugnazione e l'azione civile esercitata nel processo penale, nonché i rapporti tra la medesima improcedibilità dell'azione penale e la confisca disposta con la sentenza impugnata; adeguare conseguentemente la disciplina delle impugnazioni per i soli interessi civili, assicurando una regolamentazione coerente della materia».

La delega si riferisce, con evidenza, al coordinamento della nuova disciplina prevista dall'art. 344-bis c.p.p. (introdotto, con immediata entrata in vigore, dall'art. 2 comma 2 l. n. 134/2021) che comporta la declaratoria di improcedibilità dell'azione penale per superamento dei termini massimi, con l'art. 578-bis c.p.p. che consente la pronuncia sulla confisca anche se dopo la sentenza di condanna di primo grado interviene l'estinzione del reato per prescrizione o amnistia («quando è stata ordinata la confisca in casi particolari prevista dal primo comma dell'articolo 240-bis del codice penale e da altre disposizioni di legge, il giudice di appello o la corte di cassazione, nel dichiarare il reato estinto per prescrizione o per amnistia, decidono sull'impugnazione ai soli effetti della confisca, previo accertamento della responsabilità dell'imputato»). Mutuando il regime dell'art. 578 c.p.p. (previgente alla l. n. 134/2021), relativo alla pronuncia sui soli interessi civili, si prevede che il giudice, dichiarando l'estinzione del reato, esamini i motivi di impugnazione e accerti la responsabilità penale o meno dell'imputato e, in caso positivo, si pronunci sulla confisca.

Venuta meno la prescrizione dopo la sentenza di primo grado (art. 2 comma 1 l. n. 134/2021) e introdotta l'improcedibilità nei gradi di impugnazione (art. 2, comma 2, l. n. 134/2021), si è ritenuto di demandare al legislatore delegato di disciplinare gli effetti di questa improcedibilità sulla pronuncia della confisca.

Per delineare i confini nei quali dovrà muoversi il legislatore delegato è opportuno ricordare che l'art. 578-bis c.p.p. risponde a un principio generale per cui, accertata la responsabilità all'esito del contraddittorio di primo grado, l'esame della confisca non può essere paralizzato da eventi sopravvenuti di carattere sostanziale o processuale che impediscano la pronuncia sulla responsabilità, verificandosi altrimenti l'automatico effetto della revoca del sequestro.

Le Sezioni unite con la sentenza 31617/2015, Lucci, pur riconoscendo (nei limiti della questione che era stata rimessa) l'applicabilità della confisca del prezzo del reato anche nel caso di declaratoria di prescrizione dopo la sentenza di condanna di primo grado, e previo accertamento definitivo della responsabilità, hanno delineato principi di carattere generale per le confische misure di sicurezza di natura obbligatoria utili. Secondo la Corte la logica dell'obbligatoria confisca del prezzo del reato in base alla generale previsione dell'art. 240 comma secondo c.p. è assimilabile a quella che ha indotto il legislatore ad introdurre previsioni speciali di confisca obbligatoria anche del profitto del reato, sul rilievo che occorre un provvedimento verso il lucro desunto dal reato, inteso come vantaggio economico ottenuto in via diretta ed immediata dalla commissione del reato, e quindi legato da un rapporto di pertinenzialità diretta con l'illecito penale.

Il ragionamento delle Sezioni unite è stato successivamente esteso anche alla confisca allargata (Cass. pen. n. 34537/2017, incidentalmente, nonché Cass. pen. n. 1012/2018). Da un lato la Corte di cassazione ha escluso l'applicabilità della confisca senza condanna, ove non espressamente prevista, solo per la confisca-sanzione (specificamente per la confisca per equivalente); dall'altro ha consentito la confisca dopo la condanna di primo grado, pur se poi segue nelle fasi successive la declaratoria di prescrizione (e la conferma dell'accertamento della responsabilità), sulla base di principi che coinvolgono tutte le forme di confisca-misure di sicurezza obbligatorie, valorizzando la scelta del legislatore di “sterilizzare” le utilità che il reato può aver prodotto in capo al suo autore con specifico riferimento a reati per cui il legislatore lo ha ritenuto necessario. Tale ratio ricorre anche per la confisca allargata, cui la Corte non poteva riferirsi essendo vincolata all'oggetto delle questioni che erano state a essa rimesse.

La l. n. 161/2017 ha, poi, modificato l'art. 12-sexies d.l. n. 203/1992, conv. dalla l. n. 256/1992 che all'epoca disciplinava la confisca allargata, inserendo un comma 4-septies, confluito, col d.lgs. n. 21/2018, nel ricordato art. 578-bis c.p.p.

L'art. 578-bis c.p.p. ha dato puntuale attuazione ai principi enucleati dalla citata sentenza delle Sezioni unite (seppur normando solo l'ipotesi della confisca allargata) delineando una cognizione del giudice dell'impugnazione — compresa la Corte di cassazione — modellata sulla disciplina dettata dall'art. 578 c.p.p., tanto da inserire la disposizione, all'esito dell'attuazione della riserva di codice della materia penale all'art. 578-bis c.p.p.

L'art. 578-bis c.p.p. è stato successivamente modificato dalla l. n. 3/2019 che ha esteso la sua disciplina anche alla «confisca prevista dall'articolo 322-ter del codice penale», con un rinvio alla confisca diretta e per equivalente prevista dal citato art. 322-terc.p.

Come ricordato, la giurisprudenza ha in atto una tendenza ad estendere i principi dell'art. 578-bis c.p.p. ad ogni forma di confisca obbligatoria prevista da leggi speciali, ivi compresa la confisca per equivalente.

Per delineare l'ambito dell'intervento del legislatore delegato occorre tenere presente:

• che nel sistema previsto dall'art. 344-bisc.p.p., introdotto dalla l. n. 134/2021, viene meno la possibilità che il termine prescrizionale maturi in epoca successiva alla pronuncia della sentenza di condanna in primo grado ma, al contempo, non è neppure consentito il protrarsi dei giudizi di impugnazioni oltre i termini massimi previsti, trovando fondamento il nuovo istituto dell'improcedibilità nel principio di ragionevole durata del processo alla persona (e non certo alle cose);
• che, in precedenza, operando una causa di estinzione del reato che per lungo tempo aveva imposto la conclusione del processo penale anche per la pronuncia sulla confisca, il legislatore aveva disposto diversamente introducendo l'art. 578-bis c.p. (e prima, con la l. n. 161/2017, il comma 4-septies nel d.l. n. 306/1992, conv. dalla l. n. 356/1992) consentendo la prosecuzione del processo ai soli fini dell'accertamento dei presupposti per la pronuncia sulla confisca;
• che nel nuovo sistema, pur se il reato non può più essere dichiarato estinto dopo la sentenza di primo grado, opera l'improcedibilità che impedisce la pronuncia sulla dichiarazione di colpevolezza (che non può avvenire oltre il termine previsto) ma non paralizza necessariamente un accertamento incidentale della responsabilità ai soli fini della pronuncia sulla confisca.

Dunque, il legislatore delegato potrà e dovrà prevedere che all'esito di una sentenza di condanna in primo grado (come previsto oggi) e superati i limiti temporali dettati dall'art. 344-bisc.p.p., il processo prosegua fino a giungere ad una pronuncia incidentale sulla responsabilità e, dunque, sui presupposti della confisca.

In tal senso milita il dato testuale che ha affidato al legislatore delegato il compito di «disciplinare i rapporti tra l'improcedibilità dell'azione penale per superamento dei termini di durata massima del giudizio di impugnazione e i rapporti tra la medesima improcedibilità dell'azione penale e la confisca disposta con la sentenza impugnata».

I giudizi di appello e di cassazione hanno una durata predeterminata ai fini della pronuncia della dichiarazione di colpevolezza che è la naturale definizione nel caso in cui non vi siano beni in sequestro o ipotesi di confisca obbligatoria, mentre il processo ben può proseguire ai soli fini della confisca e, incidentalmente, di uno dei suoi presupposti rappresentato dall'accertamento della responsabilità dell'imputato già condannato in primo grado.

Del resto, se l'art. 578-bis c.p.p. trova la propria origine nelle interpretazioni giurisprudenziali e la propria ratio nella necessità di definire il procedimento ai fini della confisca perfino nel caso di estinzione del reato, non si comprende perché di fronte a un effetto solo procedimentale e non sostanziale non possa proseguire casi limitati fini ricordati.

La l. n. 134/2021, che intende ridisegnare l'intero sistema penale, è intervenuta in modo marginale e disorganico sul sequestro e sulla confisca, istituti che hanno assunto sempre maggiore rilievo, anche applicativa, alla luce del principio, fortemente condiviso anche a livello internazionale, per cui la criminalità da profitto si contrasta anche e principalmente sottraendole gli illeciti profitti che vanno recuperati dallo Stato, dimostrando che il delitto non paga.

Si è persa l'occasione per una revisione organica della disciplina che continua ad essere contenuta in plurime disposizioni, sia nelle forme di confisca obbligatoria, sia nella confisca per equivalente, che avrebbero meritato disposizioni di carattere generale.

Una disciplina organica e coordinata dell'amministrazione, tutela dei terzi, rapporti con le procedure di liquidazione giudiziale, amministrazione e destinazione dei beni oggetto di sequestro e confisca penale potrà intervenire se il legislatore delegato riterrà di esercitare fino in fondo i compiti demandatigli dalla legge delega.