Attestazione di rispondenza per le locazioni abitative “agevolate”

L'art. 7 del d.l. 21 giugno 2022, n. 73 - decreto recante “Misure urgenti in materia di semplificazioni fiscali e di rilascio del nulla osta al lavoro, Tesoreria dello Stato e ulteriori disposizioni finanziarie e sociali” - contiene una disposizione volta a disciplinare la validità dell'attestazione per i contratti di locazione abitativa a canone concordato.

Viene disposto quanto segue: “L'attestazione di cui agli articoli 1, comma 8, 2, comma 8, e 3, comma 5, del decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 16 gennaio 2017, recante «Criteri generali per la realizzazione degli accordi da definire in sede locale per la stipula dei contratti di locazione ad uso abitativo a canone concordato, ai sensi dell'articolo 2, comma 3, della legge 9 dicembre 1998, n. 431, nonché dei contratti di locazione transitori e dei contratti di locazione per studenti universitari, ai sensi dell'articolo 5, commi 1, 2 e 3 della stessa legge», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, n. 62 del 15 marzo 2017, può essere fatta valere per tutti i contratti di locazione, stipulati successivamente al suo rilascio, fino ad eventuali variazioni delle caratteristiche dell'immobile o dell'Accordo Territoriale del Comune a cui essa si riferisce”.

La norma dispone, dunque, l'estensione della possibilità di utilizzo dell'attestazione che sia stata rilasciata per uno specifico contratto di locazione (attestazione che riguarda - lo prevedono espressamente le disposizioni richiamate - il contenuto economico e normativo del contratto) anche ai contratti futuri. Ciò fino a quando intervenga un mutamento delle “caratteristiche” dell'immobile o dell'accordo locale cui l'attestazione si riferisce.

Sulla base di una primissima lettura della disposizione sembrerebbe difficile rinvenire in essa una qualche ragionevolezza. Essa, infatti, parrebbe confondere il contratto di locazione con l'immobile che ne fosse l'oggetto: il che sarebbe certamente errato perché l'attestazione di rispondenza (proprio in base alle disposizioni che vengono citate dalla norma) ha ad oggetto il contratto di locazione (del quale con l'attestazione si riconosce la rispondenza all'accordo locale) e non ha affatto ad oggetto l'immobile che sia locato con tale contratto.

La nuova disposizione sembra frutto di un vero e proprio equivoco: l'attestazione pare venga considerata, infatti, alla stessa stregua di un documento che certifichi le condizioni di un immobile (un documento della stessa natura, per esempio, dell'attestato di prestazione energetica) mentre essa concerne il singolo contratto.

Appare, pertanto, davvero difficile considerare coerente con il significato e la funzione dell'attestazione la nuova disposizione che prevede che l'attestazione che venga rilasciata per un contratto possa valere anche per altro e diverso contratto (o addirittura per altri - diversi - contratti).

Questa - si ripete - è la prima osservazione che sorge spontanea in base ad un primo sguardo alla nuova disposizione.

Vi è da dire però che - anche in considerazione del fatto che la nuova disposizione (pur contenuta in un decreto-legge che allo stato non è possibile sapere se verrà convertito in legge e, se mai, con quali modificazioni) comunque al momento esiste ed è destinata ad essere applicata - è necessario chiederci se sia possibile una lettura della nuova disposizione che superi la prima impressione e sia tale da rendere la nuova norma in qualche modo comprensibile e ragionevole.

E' appunto quanto cercheremo di fare nel testo che segue.

Per cercare di comprendere il significato della nuova disposizione, pare opportuno prendere in esame innanzitutto il contesto normativo nel quale la stessa è inserita, al fine di verificare se da questo possano emergere elementi di carattere sistematico utili per l'interpretazione e la comprensione della norma.

Il d.l. n. 73 del 21 giugno 2022 è diretto all'introduzione di una serie di disposizioni volte alla “semplificazione” dei procedimenti amministrativi e fiscali.

La norma in esame è compresa nel capo II del decreto, capo che è intitolato “Semplificazioni in materia di imposte dirette” e che comprende - oltre a quella in esame - una serie di disposizioni indirizzate all'“Estensione del principio di derivazione rafforzata alle micro imprese e disposizioni in materia di errori contabili” (art. 8 del d.l.), all'“Abrogazione disciplina delle società in perdita sistematica e dell'addizionale IRES di cui all'articolo 3 della legge 6 febbraio 2009, n. 7” (articolo 9 del d.l.), alle “Semplificazioni in materia di dichiarazione IRAP” (art. 10 del d.l.) ed infine al “Rinvio dei termini per l'approvazione della modulistica dichiarativa” (art. 11 del d.l.). Come si vede, si tratta di disposizioni dal contenuto e dall'ambito di applicazione assai vario, rispetto alle quali non sembra possibile individuare unitarietà di indirizzo, se non nel senso generalissimo sopra indicato legato al concetto della “semplificazione”. Non sembra possibile, dunque, ricavare sul piano sistematico - in relazione al contesto normativo nel quale la disposizione in esame è inserita - elementi di aiuto per la lettura della disposizione stessa.

Ricordiamo a questo punto che cosa è ed a che cosa serve l'attestazione di rispondenza.

L'attestazione in questione è prevista dall'ottavo comma dell'art. 1 del d.m. 16 gennaio 2017che dispone: “Le parti contrattuali, nella definizione del canone effettivo, possono essere assistite, a loro richiesta, dalle rispettive organizzazioni della proprietà edilizia e dei conduttori. Gli accordi definiscono, per i contratti non assistiti, le modalità di attestazione, da eseguirsi, sulla base degli elementi oggettivi dichiarati dalle parti contrattuali a cura e con assunzione di responsabilità, da parte di almeno una organizzazione firmataria dell'accordo, della rispondenza del contenuto economico e normativo del contratto all'accordo stesso, anche con riguardo alle agevolazioni fiscali”.

La disposizione viene, poi, riprodotta con riguardo alle locazioni transitorie dal comma 8 dell'art. 2 del decreto ministeriale e con riguardo alle locazioni per studenti universitari dal comma 5 dell'art. 3 dello stesso decreto.

Per quanto concerne la finalità e l'utilizzo dell'attestazione, l'Agenzia delle Entrate con la risoluzione 31/E del 20 aprile 2018ha affermato che “con riferimento alle agevolazioni riferite a tributi gestiti da questa Agenzia (quali l'applicazione dell'aliquota ridotta nella misura del 10 %, prevista ai fini della ‘cedolare secca' ovvero le agevolazioni previste dall'articolo 8 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, in materia di IRPEF ed imposta di registro), si precisa … che, per i contratti a canone concordato ‘non assistiti', l'acquisizione dell'attestazione costituisce elemento necessario ai fini del riconoscimento delle agevolazioni. In tale senso, si è già espresso il Ministero delle Infrastrutture - Direzione Generale per la Condizione Abitativa - che, con nota del 6 febbraio 2018, n. 1380, ha affermato che “… per quanto concerne i profili fiscali va considerato che l'obbligatorietà dell'attestazione fonda i suoi presupposti sulla necessità di documentare alla pubblica amministrazione, sia a livello centrale che comunale, la sussistenza di tutti gli elementi utili ad accertare sia i contenuti dell'accordo locale che i presupposti per accedere alle agevolazioni fiscali, sia statali che comunali. Ne consegue l'obbligo per i contraenti di acquisire l'attestazione in argomento anche per poter dimostrare all'Agenzia in caso di verifica fiscale la correttezza delle deduzioni utilizzate”.

Da aggiungere che l'Agenzia delle Entrate con la risposta n. 105 del 12 dicembre 2018 ha preso in esame l'attestazione in questione con riguardo all'ipotesi della locazione di porzioni di immobile a studenti. Dopo avere affermato che “per i contratti di locazione a canone concordato stipulati in applicazione di accordi territoriali, che recepiscono il mutato assetto normativo, le parti contrattuali, in ipotesi di contratti “non assistiti”, hanno l'obbligo di acquisire l'attestazione di rispondenza al fine di poter legittimamente godere delle agevolazioni fiscali”, l'Agenzia ha precisato che “tale attestazione si rende obbligatoria al fine di certificare la rispondenza del contenuto economico e normativo del contratto all'accordo stesso” e che pertanto “la scrivente ritiene necessaria un'attestazione per ogni singolo contratto”.

Ciò con la precisazione, però, che “laddove, invece, si tratti dello stesso appartamento concesso in locazione per porzioni a studentesse universitarie con singoli contratti e quest'ultimi siano stipulati contestualmente e presentino lo stesso contenuto economico e normativo è sufficiente un'unica attestazione di rispondenza per il complesso dei contratti”.

Alla luce di quanto fino ad ora, si è notato deve ritenersi dunque che l'attestazione di rispondenza abbia - e non possa che avere ad oggetto il contratto di locazione e che essa debba confermare la rispondenza all'accordo territoriale del contratto nei suoi plurimi e distinti aspetti: nell'aspetto di carattere economico (aspetto che peraltro non riguarda solamente la misura del canone ma interessa tutte le pattuizioni che possono avere un peso sulla dimensione economica del rapporto contrattuale) e nell'aspetto di natura normativa (con riguardo, dunque, a tutte le clausole del contratto che prevedano diritti e obblighi delle parti).

Da segnalare, poi, come gli aspetti che ora si sono ricordati possano presentare profili ed implicazioni particolari nel caso dei contratti transitori, per i quali è richiesta la presenza nel contratto dell'indicazione di un'esigenza di transitorietà che rientri tra le specifiche fattispecie di transitorietà previste dall'accordo territoriale ed è richiesto anche che di tale esigenza sia fornita la prova documentale.

Ciò che emerge con chiarezza è che l'attestazione di rispondenza riguarderà necessariamente il singolo contratto di locazione e si riferirà anche ad aspetti che possono non avere nulla a che vedere con le condizioni obiettive dell'immobile (le quali del resto e nella grande maggioranza dei casi non sono nemmeno oggetto di diretta verifica da parte dell'organizzazione che rilascia l'attestazione ma sono invece oggetto di dichiarazione ad opera delle parti contraenti sotto la loro responsabilità).

D'altra parte la verifica della corrispondenza del contenuto del singolo contratto di locazione all'accordo locale richiede l'esame del contenuto di ogni specifico contratto di locazione per verificare appunto se esso presenti o meno coincidenza con le previsioni dell'accordo territoriale: particolarmente significativi in questo senso sono gli aspetti (cui si è fatto cenno ora) relativi alla sussistenza di un'esigenza di transitorietà che rientri nel novero delle fattispecie previste dall'accordo locale o gli aspetti legati alla figura del conduttore (si consideri a questo proposito - in via di esempio - che per potere stipulare un contratto di locazione secondo lo schema delle locazioni per studenti è necessario che il conduttore frequenti un corso di studi nel Comune in cui è sito l'immobile o in un Comune a questo limitrofo ed è necessario anche che il conduttore non sia residente nel Comune in cui è sito l'immobile oggetto della locazione).

E' certo che, in sede di verifica del contratto, ai fini del rilascio dell'attestazione di rispondenza le organizzazioni (firmatarie dell'accordo territoriale) che siano richieste del rilascio dell'attestazione dovranno estendere il proprio esame anche a tutti gli aspetti che si sono ora indicati.

Aspetti questi che sono stati tenuti presenti anche dall'Agenzia delle Entrate in sede di formulazione della risposta n. 105 dell'anno 2018. In quell'occasione, l'Agenzia delle Entrate - come si è detto - ha avuto cura di sottolineare che di norma per ogni contratto di locazione deve essere rilasciata una distinta e specifica attestazione di rispondenza e che il rilascio di un'unica attestazione di rispondenza per più contratti di locazione può ritenersi consentito esclusivamente nel caso in cui non soltanto “si tratti dello stesso appartamento concesso in locazione per porzioni a studentesse universitarie con singoli contratti” ma tali contratti “siano stipulati contestualmente e presentino lo stesso contenuto economico e normativo”. E' proprio quest'ultima precisazione che presenta nel caso che stiamo considerando un rilievo decisivo: i contratti possono essere più d'uno ma devono avere tutti e necessariamente “lo stesso contenuto economico e normativo”.

Secondo quanto è stato ritenuto ed affermato dall'Agenzia delle Entrate con il parere anzidetto, dunque, nel caso in cui i contratti - pur riguardando lo stesso appartamento, pur essendo stati stipulati con studenti e pur essendo addirittura stati stipulati contestualmente - non abbiano il medesimo contenuto economico e normativo non può ritenersi che l'attestazione rilasciata per il primo dei contratti possa valere per gli altri contratti.

Una volta chiariti gli aspetti ora segnalati relativi al significato ed alla finalità dell'attestazione di rispondenza - ed una volta chiarito che in ogni caso l'attestazione ha ad oggetto e concerne il contratto di locazione e non l'immobile - possiamo cercare di verificare quale significato debba attribuirsi alla nuova disposizione, significato che si ponga su un piano di coerenza con la normativa nella quale la nuova norma si inserisce.

Ciò che pare evidente è che la nuova disposizione non ha inteso affatto modificare il significato dell'attestazione quale si ricava dalle disposizioni che la hanno introdotta e che la disciplinano: lo stesso fatto che nella nuova norma vengano richiamate le disposizioni che hanno introdotto l'attestazione pare volere rendere chiaro che non si è inteso modificare l'attestazione così come costruita e disciplinata da tali disposizioni.

Se così è, deve ritenersi che anche la nuova norma dia - e dunque continui a dare - per certo e pacifico (ancorché essa non lo dica esplicitamente) che l'attestazione riguardi il contratto e non l'immobile.

Una volta che sia data per ferma questa premessa, deve necessariamente ritenersi che condizione perché l'attestazione di rispondenza rilasciata per un contratto possa essere utilizzata anche per altro contratto è che il contratto di locazione sia e resti sempre uguale. Solo sulla base di questa condizione può pensarsi che l'attestazione rilasciata per un contratto possa valere anche per altro contratto (del resto è proprio questo il principio che - come si è visto - è stato affermato con tutta chiarezza dall'Agenzia delle Entrate con la risposta n. 105 del 2018).

Ora: una volta che sia raggiunta questa conclusione pare corretto ritenere che con la nuova disposizione che stiamo esaminando si è inteso dire semplicemente che nel caso in cui venga rilasciata l'attestazione di rispondenza per un contratto di locazione che abbia ad oggetto un certo immobile non si rende necessaria l'acquisizione di una nuova attestazione per un nuovo contratto che abbia ad oggetto tale immobile ove tale nuovo contratto sia esattamente identico al contratto per il quale è già stata rilasciata l'attestazione. E si è voluta dettare anche l'ulteriore precisazione - che completa ed integra tale elemento - che pur in questo caso dovrà comunque riconoscersi la necessità dell'acquisizione di una nuova attestazione qualora lo stato dell'immobile mutasse o intervenissero mutamenti relativamente all'accordo locale.

Condizione perché il discorso possa farsi, dunque, è che il nuovo contratto sia esattamente identico al contratto precedente: diversamente la stessa ipotizzabilità del mantenimento della vecchia attestazione non potrebbe nemmeno porsi. Solo se sussista questa condizione la vecchia attestazione potrà continuare ad essere utilizzabile fino a quando non mutino le condizioni (esterne rispetto al contratto) costituite dal cambiamento dello stato dell'immobile o dal mutamento dell'accordo locale.

Condizione per la permanenza della validità dell'attestazione è che il contenuto del contratto sia sempre il medesimo: e dunque che le parti siano sempre le medesime, che l'immobile sia sempre lo stesso, che la durata del rapporto derivante dal contratto sia sempre la medesima, che il canone sia sempre il medesimo e che tutte le altre condizioni contrattuali - nessuna esclusa - siano e restino le medesime.

Solo nel caso in cui tutti gli elementi sopra indicati fossero sempre gli stessi potrebbe avere senso quanto viene disposto dalla nuova norma: ove mutasse anche solo uno degli elementi del contratto, il principio fissato dalla norma non potrebbe funzionare.

Ciò trova conferma nella stessa utilizzazione che l'attestazione è chiamata ad avere. Considerato che essa consente agli interessati di “dimostrare all'Agenzia in caso di verifica fiscale la correttezza delle deduzioni utilizzate” (sono le parole dell'Agenzia delle Entrate) e che tale dimostrazione concerne il contratto e non l'immobile, è chiaro che non avrebbe davvero alcun senso - ai fini della dimostrazione del diritto a fruire del beneficio fiscale per un determinato contratto - l'esibizione all'Agenzia delle Entrate di un documento che riguardasse altro contratto che pure avesse ad oggetto il medesimo immobile ma il cui contenuto non fosse affatto certo che corrispondesse a quello del nuovo contratto per il quale fossero richiesti i benefici.

Se poi analizziamo in chiave concreta la vicenda che stiamo ipotizzando, pare chiaro che nel caso di pluralità di locazioni successive per il medesimo immobile debba esservi un elemento che in base alla logica comunque dovrebbe necessariamente variare: si tratta dell'elemento costituito dalla data di decorrenza del nuovo contratto, che non può - per ragioni insuperabili legate al naturale svolgersi delle cose - rimanere sempre invariato.

A parte tale elemento, però, nulla - assolutamente nulla - dovrebbe variare perché la regola fissata dalla nuova disposizione possa operare.

Se intesa nei termini indicati la nuova disposizione verrebbe ad avere un significato comprensibile e non contrasterebbe con i principi che governano la materia.

E' bensì vero che intesa nel senso qui indicato la norma finirebbe per avere un ambito di applicazione assai limitato (anche se si tratterebbe comunque di un ambito significativo: essa troverebbe applicazione, per esempio, in tutti i casi - previsti dalla lett. a) dell'art. 5 del d.m. 30 marzo 2016 - in cui i conduttori sfrattati in conseguenza della morosità incolpevole stipulassero con i loro locatori nuovi contratti per i medesimi immobili sanando la morosità incolpevole). Ciò peraltro non pare contrastare con la ragionevolezza della soluzione: del resto appare logico che l'ipotesi dell'utilizzabilità per altri contratti di locazione dell'attestazione di rispondenza rilasciata per un primo contratto debba essere necessariamente ipotesi eccezionale.

Si noti, infine, che perché sia ancora più chiaro il significato della disposizione nel senso che qui si è indicato il testo della norma avrebbe potuto essere integrato (e potrebbe comunque essere integrato in sede di conversione in legge del decreto) con l'inserimento della precisazione che deve trattarsi di contratti “aventi il medesimo contenuto”. La norma avrebbe potuto (e potrebbe) essere formulata dunque come segue: “… può essere fatta valere per tutti i contratti di locazione aventi il medesimo contenuto del contratto per cui è stata rilasciata l'attestazione, stipulati successivamente al suo rilascio, fino ad eventuali variazioni …”.

Pare, però, che questa precisazione costituisca a tal punto parte integrante della figura dell'attestazione e sia implicita nello stesso significato e nella stessa finalità dell'attestazione che anche in assenza dell'esplicitazione che si è ora indicata la condizione anzidetta deve ritenersi comunque presente nella nuova disposizione.

Possiamo dunque sintetizzare le considerazioni che abbiamo svolto fino ad ora:

• in ogni caso in cui - stipulato un contratto di locazione abitativa agevolata per il quale sia richiesta l'attestazione di rispondenza - venga stipulato per il medesimo immobile un nuovo contratto di locazione che si discosti dal primo contratto anche soltanto per la persona del conduttore o per la durata o per l'entità del canone o per una qualsiasi clausola contrattuale di qualunque natura e portata, dovrà essere richiesta per tale nuovo contratto una nuova attestazione di rispondenza;
• solamente se il nuovo contratto sarà esattamente identico al precedente - con riguardo a tutti ed a ciascuno degli aspetti che si sono elencati supra - la vecchia attestazione potrà essere utile anche nei confronti del nuovo contratto.

Scalettaris, Le organizzazioni legittimate a rilasciare l'attestazione di rispondenza per le locazioni agevolate, in Arch. loc. e cond., 2020, 9;

Sforza Fogliani - Scalettaris,L'attestazione delle associazioni per i contratti delle locazioni agevolate, transitorie e per universitari, dossier La Tribuna, Piacenza, maggio 2019;

Scalettaris, L'attestazione di rispondenza all'accordo locale per le locazioni agevolate, transitorie e per studenti universitari: primi appunti, in Arch. loc. e cond., 2018, 613.