Crisi Ucraina: le misure a sostegno della liquidità delle imprese nel Decreto Aiuti

Sembra non placarsi la fase di instabilità economica che sta investendo l'intera Unione Europea. Anche in Italia il rallentamento dell'attività economica è evidente, come testimoniano le stime di crescita della Commissione Europea rese note luglio 2022: l'aspettativa di crescita del PIL italiano dovrebbe assestarsi al 2,9%, in netta diminuzione rispetto al 4,3% che era stato previsto lo scorso autunno e al 4,1% stimato tra fine 2021 e inizio 2022. E a ciò si aggiunga anche che la predetta crescita di quasi 3 punti percentuali di PIL è ancora il frutto del rimbalzo verificatosi nel 2021. L'economia italiana dovrebbe, quindi, tornare ai livelli ante pandemia a partire dalla seconda metà del 2023, anche se permane una forte incertezza legata al prolungamento e all'evoluzione del conflitto tra Ucraina e Russia.

In questo scenario il protrarsi degli effetti della pandemia prima, e quelli connessi al conflitto in atto poi, stanno mettendo ulteriormente a dura prova la tenuta del settore delle imprese. Per assicurare adeguati livelli liquidità a quelle danneggiate dalla crisi ucraina e a quelle che ancora risentono degli esiti della pandemia il Governo ha emanato il c.d. Decreto Aiuti (D.L. 17 maggio 2022, n. 50), convertito, con modificazioni, in Legge 15 luglio 2022, n. 91.

Il provvedimento prevede un pacchetto di misure molto ricco e articolato, dato che come precisa il MISE contiene “interventi mirati ad assicurare liquidità alle imprese danneggiate dal conflitto” e strumenti “per fronteggiare il rincaro delle materie prime e dei materiali da costruzione, nonché per assicurare produttività e attrazione degli investimenti”.

In tema di sostegno alle imprese, la scelta dell'esecutivo è caduta principalmente su strumenti utilizzati anche durante l'emergenza pandemica, al fine di garantire la liquidità e la possibilità di accesso al credito da parte del mondo economico-produttivo, ovvero le garanzie concesse dal Fondo Centrale di Garanzia per le PMI e da SACE S.p.A., nonché il programma “Garanzia Italia” gestito da SACE.

Queste misure rappresentano l'attuazione della disciplina del “Quadro temporaneo di crisi per misure di aiuto di Stato a sostegno dell'economia a seguito dell'aggressione della Russia contro l'Ucraina”, approvato con la Comunicazione della Commissione (2022/C 131 I/01), pubblicata in GUUE del 24 marzo 2022.

La suddetta Comunicazione, in sintesi,mira a individuare “i criteri utilizzati per la valutazione della compatibilità con il mercato interno delle misure di aiuto di Stato che gli Stati membri possono adottare per porre rimedio alle ripercussioni economiche dell'aggressione della Russia contro l'Ucraina e delle conseguenti sanzioni economiche imposte dall'UE e dai suoi partner internazionali e delle contromisure adottate (…) dalla Russia”.

In altre parole, viene creata una disciplina flessibile in materia di aiuti di Stato (nuova, autonoma rispetto a quella ordinaria e temporalmente limitata al 31 dicembre 2022) che permettere agli Stati membri di “garantire la liquidità e l'accesso ai finanziamenti per le imprese, in particolare le PMI, che si trovano a dover far fronte a difficoltà economiche” derivanti dagli sviluppi geopolitici; nonché sterilizzare le perturbazioni economiche innescate dall'aggressione militare della Russia a danno dell'Ucraina. Le misure adottate nell'ambito di operatività del “Quadro temporaneo di crisi” richiedono, pertanto, la previa notifica e autorizzazione della Commissione Europea.

Il Decreto Aiuti dedica agli strumenti per garantire la liquidità al settore imprenditoriale il Capo II del Decreto (art. 15 e ss.).

L'art. 15 prevede uno strumento volto a far fronte alle esigenze di liquidità delle imprese (con sede in Italia) connesse con le conseguenze economiche legate al conflitto in essere tra Russia e Ucraina.

In particolare, la SACE – previa autorizzazione della Commissione Europea ai sensi dell'art. 108 TFUE – fino al 31 dicembre 2022 può accordare garanzie in favore di banche, di istituzioni finanziarie nazionali e internazionali e degli altri soggetti abilitati all'esercizio del credito in Italia, su finanziamenti concessi sotto qualsiasi forma in favore delle imprese finalizzati a supportare le importazioni in Italia di materie prime o fattori di produzione la cui catena di approvvigionamento è stata interrotta o abbia subito rincari per effetto dalla crisi in atto. Come già accennato, lo schema di garanzia SACE dell'articolo in esame, quanto all'efficacia e alle condizioni, richiama - per esplicita previsione dell'art. 15 - la disciplina del “Quadro temporaneo di crisi per misure di aiuto di Stato a sostegno dell'economia a seguito dell'aggressione della Russia contro l'Ucraina”.

La strumento previsto dall'art. 15, come chiarisce la relazione Illustrativa al Decreto legge, nasce dall'esperienza del programma Garanzia Italia (artt. 1 e 1-bis D.L. 23/2020) che nella fase dell'emergenza pandemica ha permesso di introdurre garanzie statali sulle nuove linee di credito a favore delle imprese di più grandi dimensioni e, da marzo 2021, anche delle mid-cap; nonché a beneficio delle PMI, una volta esaurita la loro capacità di accesso al Fondo di garanzia PMI.

Quanto alle condizioni di operatività della garanzia, si segnala che l'impresa è tenuta a dimostrare che la crisi in atto sta comportando ripercussioni economiche negative dirette sulla propria attività. Inoltre, l'impresa che intende beneficiare dell'intervento in garanzia di SACE al 31 gennaio 2022 non doveva trovarsi in situazione di difficoltà. Dall'ambito di operatività soggettiva della misura sono escluse le società oggetto di sanzioni o che risultino riconducibili a persone, entità o organismi oggetto delle sanzioni adottate dall'Unione Europea nei confronti della Russia.

La garanzia in esame può, dunque, essere rilasciata entro il 31 dicembre 2022, per finanziamenti di durata non superiore a 6 anni, con la possibilità per le imprese di avvalersi di un preammortamento di durata non superiore a 36 mesi. L'importo del prestito assistito dalla garanzia dello Stato non può superare il maggiore dei due valori indicati dalla norma: a) il 15% del fatturato annuo totale medio negli ultimi tre esercizi (se si tratta di un'impresa che ha iniziato l'attività dopo il 31 dicembre 2019, si fa riferimento al fatturato annuo totale medio degli esercizi effettivamente conclusi); b) il 50% dei costi sostenuti per fonti energetiche nei dodici mesi precedenti quello di richiesta di finanziamento.

La percentuale di copertura della garanzia è individuata tra il 70% e il 90%, in misura inversamente proporzionale alle dimensioni e al fatturato dell'impresa beneficiaria. È rilasciata, in analogia a quanto previsto per Garanzia Italia, attraverso due procedure: quella ordinaria e quella semplificata, in base ai livelli di fatturato, al numero dei dipendenti dell'impresa beneficiaria ovvero l'ammontare della garanzia richiesta.

Le due procedure si distinguono in relazione ai diversi attori coinvolti. La procedura semplificata è gestita da SACE e i soggetti finanziatori chiamati all'istruttoria creditizia. Quella ordinaria, invece, richiede una decisione del MEF (sentito il MISE), sulla base dell'istruttoria trasmessa da SACE e tenendo in considerazione il ruolo che l'impresa beneficiaria svolge rispetto a specifiche aree e profili di rilievo per il tessuto economico italiano (contributo allo sviluppo tecnologico; appartenenza alla rete logistica e dei rifornimenti; incidenza su infrastrutture critiche e strategiche; impatto sui livelli occupazionali e mercato del lavoro; peso specifico nell'ambito di una filiera produttiva strategica).

Sulle obbligazioni di SACE S.p.A. è accordata di diritto la garanzia dello Stato a prima richiesta e senza regresso. La garanzia statale è esplicita, incondizionata, irrevocabile e si estende al rimborso del capitale, al pagamento degli interessi e ad ogni altro onere accessorio (al netto delle commissioni trattenute per l'acquisizione, gestione, ristrutturazione e recupero degli impegni connessi alla garanzia).

Gli impegni della SACE S.p.A. sono assunti sul plafond disponibile del Fondo a copertura degli oneri statali già costituito per la Garanzia Italia SACE a sostegno della liquidità delle imprese colpite dagli effetti della pandemia da COVID-19 (previsto dall'art. 1, comma 14 del d.l. 23/2020). Gli impegni massimi assumibili dallo Stato per Garanzia Italia si attestano a 200 miliardi di euro (dei quali 30 miliardi sono destinato alle PMI).

Il legislatore del Decreto Aiuti si preoccupa, altresì, di definire la possibilità di cumulo di dette garanzie con altre forme di supporto alla liquidità. In particolare, si prevede che non sia possibile il cumulo con i prestiti agevolati, concessi ai sensi della normativa nazionale emanata in attuazione della “Quadro temporaneo di crisi”, né con le garanzie o i prestiti agevolati accordati in attuazione del “Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'economia nell'attuale emergenza del COVID-19”.

L'art. 15-bis del Decreto Aiuti, inserito nell'articolato dal D.L. n. 80/2022 (c.d. Decreto Bollette), prevede l'estensione dell'ambito soggettivo di operatività delle garanzie previste dall'art. 15 a imprese che effettuano stoccaggio di gas naturale alle quali si applicano i medesi criteri e condizioni sopra richiamati, nonché la necessaria conformità alla normativa europea in materia di aiuti di Stato.

Anche le piccole e medie imprese sono destinatarie di specifiche misure contenute nell'intervento normativo in esame.

L'art. 16 del Decreto Aiuti è, infatti, indirizzato a porre rimedio alle esigenze di liquidità delle PMI connesse all'interruzione delle catene di approvvigionamento e delle filiere produttive innescata dalle sanzioni e contro-sanzioni adottate a seguito dell'inizio del conflitto Ucraina-Russia.

L'articolo in esame introduce i commi 55-bis e 55-ter all'articolo 1 della L. 30 dicembre 2021, n. 234 (legge di bilancio per il 2022), che aveva prorogato – sia pure attenuandole nel tempo – gli interventi a sostegno della liquidità messi in campo nel 2021 per reagire alla pandemia, anche con riferimento alla funzionalità del Fondo di garanzia PMI.

Più nel dettaglio, il comma 55-bis della L. 234/202, previa autorizzazione della Commissione Europea, rende operativo per tutto il 2022 la garanzia del fondo PMI su finanziamenti individuali, concessi successivamente al 18 maggio 2022 e destinati a finalità di investimento o copertura dei costi del capitale di esercizio.

La garanzia del Fondo è concessa nella misura massima del 90% in favore di finanziamenti finalizzati alla realizzazione di obiettivi di efficientamento o diversificazione della produzione o del consumo energetici, tra cui si annoverano, a titolo esemplificativo, quelli volti: a) a soddisfare il fabbisogno energetico con energie provenienti da forme rinnovabili, b) a effettuare investimenti in misure di efficienza energetica che riducono il consumo di energia assorbito dalla produzione economica, c) a effettuare investimenti per ridurre o diversificare il consumo di gas naturale ovvero a migliorare la resilienza dei processi aziendali rispetto a oscillazioni eccezionali dei prezzi sui mercati dell'energia elettrica.

La garanzia è accordata entro il limite di 5 milioni di euro; l'importo massimo del finanziamento assistito da garanzia non deve essere superiore al maggiore tra i seguenti elementi: 1) il 15% del fatturato annuo totale medio degli ultimi tre esercizi conclusi come risultante dai relativi bilanci o dalle dichiarazioni fiscali (qualora l'impresa abbia iniziato la propria attività successivamente al 31 dicembre 2019, si fa riferimento al fatturato annuo totale medio degli esercizi effettivamente conclusi); 2) il 50% dei costi sostenuti per l'energia nei dodici mesi precedenti il mese della richiesta di finanziamento inviata dall'impresa beneficiaria al soggetto finanziatore. La garanzia può essere a titolo gratuito nei confronti delle imprese, localizzate in Italia, che operino in uno o più dei settori o sotto-settori particolarmente colpiti dagli esiti del conflitto Russia-Ucraina (di cui all'Allegato I alla Comunicazione della Commissione recante il Quadro temporaneo di crisi per misure di aiuto di Stato a sostegno dell'economia a seguito dell'aggressione della Russia contro l'Ucraina).

Dall'operatività della richiamata garanzia del Fondo PMI sono escluse le imprese soggette alle sanzioni adottate dall'Unione europea, comprese quelle possedute o controllate da persone, entità od organismi oggetto delle sanzioni adottate dall'Unione Europea e quelle che operano nei settori industriali oggetto delle sanzioni dell'UE, nella misura in cui il rilascio della garanzia pregiudichi gli obiettivi delle sanzioni in questione.

Il comma 55-ter, inserito nella L. 234/2021 dispone invece in tema di cumulo delle garanzie relative allo stesso capitale di prestito sottostante. Più in particolare, le misure di sostegno alla liquidità di cui all'art. 55-bis non possono essere cumulate con altre misure di supporto alla liquidità concesse sotto forma di prestito agevolato sulla base del Quadro temporaneo di crisi per fronteggiare il conflitto Russia-Ucraina, nonché del Quadro temporaneo per l'emergenza del COVID-19.

Al contrario, se il beneficiario risulta lo stesso ma muta il capitale di prestito sottostante, le garanzie concesse a norma del comma 55-bis possono essere cumulate con altre misure di aiuto (anche diverse dalle garanzie) a condizione che l'importo complessivo dei prestiti per beneficiario non superi l'importo massimo di 5 milioni.

L'art. 17 del Decreto Aiuti novella la disciplina delle garanzie che SACE in via ordinaria può, ai sensi dell'art. 6, comma 14-bis, del D.L. 269/2003, rilasciare a condizioni di mercato sui finanziamenti concessi alle imprese.

In sintesi il richiamato comma 14-bis - introdotto dall'articolo 2, comma 1, lettera c) del Decreto Liquidità (D.L. 23/2020) e modificato dal comma 210 dell'articolo 1 della Legge di bilancio 2021 (L. 178/2020) - autorizza SACE a rilasciare, a condizioni di mercato e in conformità alla normativa dell'Unione Europea nei limiti del 70% (salvo specifiche deroghe) garanzie sotto qualsiasi forma, incluse controgaranzie verso i confidi, in favore di banche, di istituzioni finanziarie nazionali e internazionali e degli altri soggetti abilitati all'esercizio del credito in Italia, nonché di imprese di assicurazione, nazionali e internazionali, autorizzate all'esercizio del ramo credito e cauzioni, per finanziamenti sotto qualsiasi forma concessi alle imprese con sede in Italia, entro l'importo complessivo massimo di 200 miliardi di euro. La predetta garanzia SACE può essere rilasciata, a condizioni di mercato e in conformità alla normativa dell'Unione Europea, in favore di sottoscrittori di prestiti obbligazionari, cambiali finanziarie, titoli di debito e altri strumenti finanziari emessi da imprese con sede in Italia. Sugli impegni assunti da SACE la norma in esame accorda la garanzia statale a prima richiesta e senza regresso.

La prima modifica apportata alla norma dal Decreto Aiuti riguarda le finalità dell'intervento della SACE. Mentre la dizione previgente si riferiva “ai fini di sostegno e rilancio dell'economia”, la novella inserisce obiettivi più specifici, come quello di supportare la crescita dimensionale e la patrimonializzazione delle imprese o l'incremento della loro competitività, migliorandone la capitalizzazione, lo sviluppo tecnologico, la sostenibilità ambientale, le infrastrutture o le filiere strategiche ovvero favorendo l'occupazione.

Il secondo intervento ha un carattere puramente tecnico. Infatti il testo previgente richiedeva che le imprese beneficiarie avessero sede in Italia, mentre la nuova versione della norma precisa che le società destinatarie dell'aiuto abbiano sede legale in Italia,ovvero – se hanno la sede legale all'estero – devono essere dotate di una stabile organizzazione in Italia.

Infine, il Decreto Aiuti sopprime il periodo finale dell'articolo, il quale rinviava ad un Decreto del Ministro dell'economia e delle finanze (da adottarsi di concerto con il Ministro degli Affari esteri e della cooperazione internazionale e con il Ministro dello Sviluppo economico) la definizione dei criteri, modalità e condizioni del rilascio da parte di SACE S.p.A. delle garanzie e dell'operatività della garanzia statale. La nuova “versione” della norma, invece, rimanda ad un Allegato inserito nel D.L., il quale rende la disciplina immediatamente operativa, ma subordinata all'autorizzazione della Commissione europea sulla conformità a condizioni di mercato del regime di garanzia.

Precisamente, l'attuale formulazione dell'ultimo periodo dell'art. 17 attribuisce al citato Allegato il compito di definire “i criteri e le modalità di rilascio della garanzia nonché di definizione della composizione del portafoglio di garanzie gestito da SACE S.p.A., inclusi i profili relativi alla distribuzione dei relativi limiti di rischio, in funzione dell'andamento del portafoglio garantito e dei volumi di attività attesi e in considerazione dell'andamento complessivo delle ulteriori esposizioni dello Stato, derivanti da altri strumenti di garanzia gestiti dalla medesima SACE S.p.A”. Con Decreti del MEF (di natura non regolamentare) potranno essere disciplinate, in conformità con la decisione della Commissione europea, le ulteriori modalità attuative e operative, ed eventuali elementi e requisiti integrativi, per il rilascio delle garanzie.

L'art. 18 del Decreto Aiuti istituisce per l'anno 2022, nello stato di previsione del MISE, un Fondo con una dotazione di 130 milioni di euro volto a garantire sostegno alle PMI danneggiate dalla crisi ucraina, attraverso la concessione di contributi a fondo perduto. In particolare, le erogazioni a fondo perduto sono finalizzate a far fronte alle ripercussioni economiche negative dal conflitto Russia-Ucraina, che si sono concretizzate in perdite di fatturato.

Sono destinatarie della misura le piccole e medie imprese, diverse da quelle agricole che presentano, cumulativamente, i seguenti requisiti:

a) hanno realizzato negli ultimi due anni operazioni di vendita di beni o servizi (compreso l'approvvigionamento di materie prime e semilavorati) con l'Ucraina, la Federazione russa e la Repubblica di Bielorussia, pari almeno al 20% del fatturato aziendale totale;

b) hanno sostenuto un costo di acquisto medio per materie prime e semilavorati nel corso dell'ultimo trimestre antecedente la data di entrata in vigore del Decreto Aiuti incrementato almeno del 30% rispetto al costo di acquisto medio del corrispondente periodo dell'anno 2019 ovvero, per le imprese costituite dal 1° gennaio 2020, rispetto al costo di acquisto medio del corrispondente periodo dell'anno 2021;

c) hanno subìto nel corso del trimestre antecedente la data di entrata in vigore del presente decreto un calo di fatturato di almeno il 30% rispetto all'analogo periodo del 2019.

Le risorse del fondo sono ripartite tra le imprese riconoscendo a ciascuna di esse un importo calcolato applicando una percentuale pari alla differenza tra l'ammontare medio dei ricavi relativi all'ultimo trimestre anteriore alla data di entrata in vigore del Decreto Aiuti e l'ammontare dei medesimi ricavi riferiti al corrispondente trimestre del 2019. La suddetta percentuale è determinata nel 60% per i soggetti con ricavi (relativi al periodo d'imposta 2019) non superiori a 5 milioni di euro e nel 40%, per i ricavi superiori a 5 milioni di euro e fino a 50 milioni di euro.

I contributi a fondo perduto previsti dalla disposizione in esame non possono comunque superare, per singola impresa beneficiaria, l'ammontare massimo di 400.000 euro e sono concessi nel rispetto dei limiti e delle condizioni previsti Quadro temporaneo di crisi.

Per quanto riguardano i profili operativi, il Decreto Aiuti demanda a un decreto del Ministro dello Sviluppo economico la definizione delle modalità attuative di erogazione delle risorse, ivi compreso il termine di presentazione delle domande (fissato in una data non successiva al sessantesimo giorno dalla data di pubblicazione sul sito internet istituzionale del Ministero del decreto medesimo), nonché delle modalità di verifica del possesso dei requisiti da parte dei beneficiari. Per lo svolgimento delle attività previste dall'articolo in esame il MISE può avvalersi di società in house mediante stipula di apposita convenzione.

Gli interventi messi in campo dal Governo si inseriscono a pieno titolo nella strada tracciata a livello Europeo dalla Commissione per tentare di sterilizzare, attraverso la creazione di una disciplina flessibile in tema di aiuti di stato, le conseguenze economiche del conflitto in atto tra Russia e Ucraina.

L'Unione Europea, “replicando” la scelta operata durante l'emergenza Covid-19, ha dato vita ad un Quadro Temporaneo di crisi finalizzato a garantire liquidità al mondo imprenditoriale, che dopo aver dovuto far fronte agli esiti negativi della pandemia si trova a gestire i risvolti economico-finanziari innescati dalle perturbazioni geopolitiche in atto in Ucraina. Molte risultano le imprese colpite in maniera diretta o indiretta dal conflitto; in particolare sono coinvolte quelle ad alta intensità energetica, che hanno necessità di compensare l'aumento dei costi dell'energia dovuto allo shock dei prezzi verificatosi dopo l'invasione russa.

Lo strumento su cui punta sia la Commissione Europea, sia il Legislatore del Decreto Aiuti sono le garanzie – di SACE S.p.A. e del Fondo Centrale di Garanzia - sui nuovi prestiti concessi alle imprese, a cui si aggiungono prestiti a fondo perduto a beneficio delle imprese di più piccole dimensioni.

La ratio che lega tutte le misure a sostegno della liquidità previste nel Decreto Aiuti è quella di reagire alle perdite di fatturato subìte dalle imprese derivanti da notevoli contrazioni della domanda e da interruzioni nelle catene di approvvigionamento.

La durata e l'intensità degli interventi di sostegno delle imprese anche in questo caso – come già avvenuto nella fase dell'emergenza sanitaria da Covid-19 – sarà subordinata agli sviluppi del conflitto Ucraina-Russia e agli effetti dello stesso soprattutto sul settore energetico. Effetti che sono al centro dell'interesse dell'esecutivo che ha predisposto interventi normativi specifici. In particolare, le misure rivolte alle imprese del già richiamato D.L. n. 80/2022 (Decreto Bollette) e del D.L. n. 115/2022 (Decreto Aiuti-bis) mirano a contrastare l'impatto dell'aumento dei costi delle forniture energetiche e a mitigare gli effetti negativi dei rincari dell'energia.