ATP previdenziale: profili di ammissibilità, proponibilità ed interesse ad agire

Il procedimento per accertamento tecnico preventivo (ATP) in sede previdenziale risulta disciplinato dall'art. 38 d.l. 98/2011, con decorrenza 1° gennaio 2012 che, per il tramite della novella codicistica di cui all'art. 445-bis c.p.c., configura la nuova ed esclusiva modalità di instaurazione delle controversie previdenziali «in materia di invalidità civile, cecità civile, sordità civile, handicap e disabilità, nonché di pensione di inabilità e di assegno di invalidità, disciplinati dalla l. 222/1984», laddove si intenda proporre in giudizio domanda per il riconoscimento dei diritti patrimoniali, ed appaia indispensabile la previa verifica delle condizioni sanitarie legittimanti la pretesa fatta valere.

Dichiarata finalità del procedimento speciale è quella di deflazionare il contenzioso giurisdizionale a cognizione piena in materia previdenziale ex art. 442 c.p.c., stante l'imponente mole di ricorsi finalizzati all'ottenimento di benefici previdenziali ed assistenziali, demandando ad un procedimento di accertamento tecnico preventivo, con evidenti connotazioni di deformalizzazione ed urgenza, la ricognizione di uno degli elementi costitutivi del diritto azionato.

Laddove, difatti, l'accertamento dia conferma della ricorrenza del requisito sanitario in capo al ricorrente, ottenuta l'omologazione giudiziale del decreto, gli Enti previdenziali, competenti all'erogazione della prestazione provvederanno, nel termine di 120 giorni, alla liquidazione della stessa, previa verifica della sussistenza degli ulteriori requisiti (es: anagrafico, economico/reddituale), specificamente richiesti dalla normativa applicabile.

Concorde è, difatti, la giurisprudenza nell'affermare il principio secondo cui la pronuncia emessa all'esito del procedimento ex art. 445-bis c.p.c. afferisca ad un solo elemento della fattispecie costitutiva (il c.d. requisito sanitario), sicché quanto in essa deciso non può contenere un'efficace declaratoria sul diritto alla prestazione, che è destinata a sopravvenire solo in esito ad accertamenti relativi agli ulteriori requisiti socioeconomici, riservati all'Ente previdenziale.

Conseguentemente, presupponendo l'ammissibilità dell'ATP previdenziale che l'accertamento medico legale, richiesto in vista di una prestazione previdenziale o assistenziale, risponda ad una concreta utilità per il ricorrente, la valutazione giudiziale di manifesta o prima facie insussistenza di ulteriori elementi costitutivi imporrà una pronuncia di inammissibilità del ricorso, anteriore al conferimento di incarico al consulente tecnico nominato (Cass. civ. sez. VI, 26 maggio 2021, n. 1469).

Il legislatore risulta aver proceduto all'espressa indicazione delle materie di applicazione del procedimento speciale di cui all'art. 445-bis c.p.c., affidando all'interprete il compito di individuare la specifica tipologia di prestazioni, rinviando alla congerie di norme speciali stratificatesi nel tempo. Questione nodale è se l'indicazione delle materie, contenute in seno al 1° comma della disposizione, configuri o meno un numerus clausus oppure se sia consentito adire il giudice previdenziale, al fine di far valutare le condizioni sanitarie del ricorrente, laddove si rivendichino prestazioni non ricomprese nell'elencazione fornita, eventualmente per via analogica o estensiva, o indipendentemente dalla rivendicazione di una specifica prestazione pensionistica o assistenziale nei confronti dell'Ente erogatore, legittimato passivo nel procedimento in commento.

Si ritiene, in linea di massima, non ammissibile il ricorso proposto al di là degli stringenti limiti oggettuali contemplati dalla norma e della concreta rivendicazione di una specifica prestazione previdenziale o assistenziale, riconducibili a tale elenco.

Nella prassi giudiziaria, si registra un imponente ricorso all'istituto de quo per la verifica delle condizioni sanitarie legittimanti l'ottenimento dell'indennità di accompagnamento di cui alla l. 18/1980, della pensione d'inabilità o dell'assegno d'invalidità, rispettivamente previsti, a favore degli invalidi civili (totali o parziali) dalla l. 118/1971, artt. 12 e 13, dell'indennità di frequenza di cui alla l. 289/1990.

Si ritiene, viceversa, comunemente inammissibile il ricorso per ATP volto ad ottenere il riconoscimento del diritto al beneficio di contribuzione figurativa ai fini della maggiorazione di anzianità ex art. 80, comma 3, l. 388/2000, ovvero la pensione di vecchiaia anticipata in favore degli invalidi in misura non superiore all'80% ex art. 1 comma 8, d. lgs. 503/1992, ovvero ancora la pensione ai superstiti in favore di soggetti maggiorenni inabili ex art. 13 r.d.l. 636/1939.

Il principio della tassatività dell'elencazione e della strumentalità rispetto alla specifica prestazione previdenziale ed assistenziale, con il logico corollario dell'esclusiva legittimazione processuale passiva in capo ad INPS, ha subito un'importante deroga alla luce delle recenti aperture in sede di legittimità, che hanno ravvisato la sussistenza di interesse ad agire – e, conseguentemente, l'ammissibilità del ricorso – per il riconoscimento della condizione di portatore di handicap grave di cui all'art. 3 co. 3 della l. 104/1992, ciò indipendentemente dalla specificazione di un determinato beneficio, assumendo la già menzionata condizione pieno rilievo giuridico, essendo tutelata dall'ordinamento in funzione del successivo riconoscimento di molteplici misure finalizzate a rimuovere le singole situazioni di discriminazione dalla stesa generate (Cass. civ. sez. lav., 15 settembre 2021, n. 24953).

Tornando al fisiologico ambito dell'azione finalizzata ad una prestazione (e non ad una misura), il nesso di necessaria strumentalità, esistente tra il ricorso e la prestazione rivendicata, induce a ritenere che, in caso di rigetto della domanda per insussistenza del relativo requisito sanitario, le risultanze non possano essere utilizzate quale presupposto per l'ottenimento di una prestazione diversa, essendo l'indicazione della specifica prestazione invocata essenziale sul piano dell'interesse ad agire, ai sensi dell'art. 100 c.p.c. (Cass. civ. sez. VI, 24 novembre 2021, n. 36382).

Il procedimento per ATP si inserisce, alla stregua di istituto cuscinetto, tra due fasi, una soltanto delle quali, quella antegiudiziale concernente il procedimento amministrativo, appare connotata da necessarietà. In sintesi, il sistema prevede un doppio congegno di procedibilità/proponibilità, rispettivamente tra la domanda in sede amministrativa ed il procedimento per ATP, nonché tra quest'ultimo ed il successivo ricorso in sede previdenziale. Tale ultimo passaggio rappresenta, tuttavia, una mera eventualità, in quanto normalmente, fatta salva l'ipotesi dell'opposizione alle risultanze dell'ATP, l'individuazione della concreta ricorrenza dei requisiti sanitari conduce al riconoscimento della prestazione in sede amministrativa, previa verifica degli ulteriori requisiti di legge (es: anagrafico, reddituale, etc.), rendendo superfluo l'ulteriore iniziativa giudiziaria, in sede di cognizione piena previdenziale.

Il principio generale di cui all'art. 443 c.p.c., pur facendo espresso riferimento alla fase di contenzioso ordinario previdenziale di cui all'art. 442 c.p.c., risulta pacificamente applicabile anche al procedimento di ATP disciplinato dall'art. 445-bis c.p.c.. Si è, in sede applicativa, specificato il principio della relazione pregiudicante tra domanda amministrativa e ricorso giurisdizionale in termini di proponibilità della domanda – afferendo la procedibilità all'attitudine all'ulteriore prosecuzione della domanda ritenuta ammissibile e proponibile – determinandosi nello specifico una temporanea carenza di giurisdizione, rilevabile in qualunque stato e grado del giudizio, senza che tale difetto possa essere sanato in relazione alla domanda amministrativa concernente prestazione previdenziale diversa, ancorché compatibile con quella poi richiesta in sede giudiziaria. Nel provvedimento conclusivo, compatibile con la forma dell'ordinanza, occorrerà provvedere alla regolamentazione delle spese di lite.

La necessità di previa presentazione della domanda in sede amministrativa, in una con l'indispensabile corrispondenza tra la prestazione richiesta in sede amministrativa e quella oggetto di individuazione in sede di ricorso per ATP ha dato origine a frequenti questioni interpretative, in ordine alla configurabilità tecnica di una domanda amministrativa, presentata attraverso la compilazione di moduli predisposti dall'Ente previdenziale, e l'allegazione dei documenti richiesti.

Può, ad esempio, accadere nella pratica, che in caso di presentazione della domanda per la concessione dell'indennità di accompagnamento, il medico curante ometta di barrare la casella relativa all'incapacità di deambulazione senza l'aiuto permanente di un accompagnatore.

La posizione della giurisprudenza appare, sul punto, improntata a posizioni di particolare elasticità, evidenziando che, al di là dell'utilizzo di formule sacramentali, anche nel caso di inesatta compilazione dei moduli che integrano la domanda, è sufficiente che dal complessivo esame della stessa sia possibile individuare la prestazione richiesta, dando il via ad una regolare procedura amministrativa, non potendo l'Istituto previdenziale introdurre nuove cause di improcedibilità o di improponibilità in materia coperta da riserva assoluta di legge ai sensi dell'art. 111 cost. (Cass. civ., sez. VI, 10 giugno 2022, n. 18761).

La natura di procedimento di istruzione preventiva, finalizzato all'anticipazione in sede giudiziale, a scopi deflattivi, di meri accertamenti di natura tecnica (al pari dei procedimenti contemplati dall'art. 696-bis c.p.c.), fa sì che la pronuncia di omologazione delle risultanze dell'accertamento peritale, nella quale si dichiari la sussistenza delle condizioni sanitarie legittimanti il riconoscimento della prestazione, non contenga la condanna dell'Ente previdenziale al pagamento delle prestazioni conseguentemente dovute. Ciò in quanto, come detto, la pronuncia è strutturalmente destinata a riguardare solo un elemento della fattispecie costitutiva della prestazione, id est il requisito sanitario, sicché l'accertamento del diritto alla prestazione non può che sopravvenire all'esito di ulteriori accertamenti, per quanto relativi a fatti antecedenti e concomitanti rispetto ad essa, essendo il vaglio degli elementi extrasanitari eseguito, in sede di procedimento ex art. 445-bis c.p.c., allo stato degli atti ed all'esclusivo fine di operare un vaglio preliminare di ammissibilità del ricorso.

Nella normalità dei casi, come detto, a fronte dell'omologa del giudizio di ricorrenza dei requisiti sanitari della prestazione, l'Ente previdenziale provvederà motu proprio all'erogazione della prestazione previdenziale, avendo già valutato la sussistenza degli ulteriori requisiti in sede amministrativa e, sia pure in termini di mancato rilievo dell'inammissibilità, in sede di ATP.

Una volta ricevuta la notifica del decreto di omologazione dell'ATP, L'Ente competente provvederà, subordinatamente alla verifica di tutti gli ulteriori requisiti previsti dalla normativa vigente, al pagamento delle relative prestazioni, entro 120 giorni (termine per altro coincidente con quello dell'art. 7 l. n. 533 del 1973).

Laddove a seguito dell'accertamento tecnico che si concluda nel senso della ricorrenza del requisito sanitario, l'Ente di previdenza non liquidi la prestazione, la parte istante sarà tenuta a proporre un nuovo giudizio, a cognizione piena, ancorché limitato alla verifica dell'esistenza degli ulteriori requisiti richiesti dalla legge per il diritto alla prestazione, essendo l'accertamento sanitario divenuto intangibile, a seguito della mancata opposizione all'ATP e della conseguente omologazione del giudizio (Trib. Roma, sez. lav., 17 gennaio 2017, n. 355).

La procedibilità dell'ordinario giudizio previdenziale ai sensi dell'art. 442 c.p.c., oltre che la necessità di proporre lo stesso, che normalmente consegue all'omologazione del riconoscimento del requisito sanitario non seguito dall'erogazione della relativa prestazione, può configurarsi anche nel caso di pronuncia di mero rito o di rilievo dell'assenza di condizioni dell'azione e presupposti processuali, che chiuda anticipatamente dinanzi al giudice il procedimento introdotto ex art. 445 bis c.p.c.. L'ordinanza che dichiari inammissibile il ricorso per ATP è, difatti, ritenuta non ricorribile per cassazione ex art. 111 cost., trattandosi di provvedimento che non incide con effetto di giudicato sulla situazione soggettiva sostanziale, risultando comunque idoneo a soddisfare la condizione di procedibilità di cui all'art. 445 bis, 2° co. c.p.c., essendo il procedimento sommario già giunto a conclusione (Cass. civ., sez. lav., 17 giugno 2017, n. 475).

L'improcedibilità deve essere eccepita dal convenuto a pena di decadenza o rilevata d'ufficio dal giudice, non oltre la prima udienza. Il giudice, ove rilevi che l'ATP non è stato espletato, ovvero che è iniziato ma non si è concluso, assegna alle parti il termine di quindici giorni per la presentazione dell'istanza di accertamento tecnico ovvero di completamento dello stesso, contestualmente pronunciando sentenza di improcedibilità del giudizio ordinario, con regolamentazione delle spese di lite secondo soccombenza.

Il procedimento per ATP previdenziale riveste, dunque, la funzione di cuscinetto giurisdizionale tra le due fasi amministrative, che rispettivamente seguono e precedono la verifica, in sede di istruzione preventiva, della ricorrenza delle condizioni sanitarie legittimanti la prestazione previdenziale o assistenziale richiesta.

Pur rappresentando espressione di una finalità di semplificazione e deflazione procedimentale, è presieduto da stringenti regole di natura endogena ed esogena.

Da un lato, difatti, vi è la necessità di verifica del previo esaurimento della fase amministrativa che, ai sensi dell'art. 443 c.p.c., assurge a condizione di proponibilità del ricorso per ATP, nonché della ricomprensione della domanda nell'ambito oggettivo individuato, e dei profili di interesse ad agire, astrattamente carente sotto il profilo dell'assenza dei requisiti extrasanitari normativamente richiesti per la determinata tipologia di prestazione.

Una volta esaurito il procedimento, con l'omologa degli accertamenti sanitari che certificano l'esistenza del requisito, o con pronuncia in rito o di inammissibilità del ricorso, può aprirsi la fase amministrativa funzionale alla concessione del beneficio o l'ulteriore fase giudiziale in sede previdenziale a cognizione piena ex art. 442 c.p.c., la cui procedibilità è condizionata dal previo esperimento dell'ATP previdenziale.