Riforma processo civile: rito e competenza avanti al giudice di pace

La riforma processuale civile approvata in modo definitivo dal CDM il 28 settembre scorso non è unicamente riforma del processo ma, anche e soprattutto, riforma della “giustizia civile” nell'ottica volta a garantire “l'efficienza del processo civile” (come da titolo della legge delega).

L'attuazione della delega n. 206 del 2021 ha comportato, non solo mutamenti delle regole processuali civili; ma anche cambiamento del rito, che come emergerà, si rivelerà particolarmente profondo ed anzi radicale, delle competenze civili, come pure della trattazione dei processi avanti al giudice di pace. La novella processuale incide profondamente sugli assetti di questo ufficio, per troppo tempo quasi misconosciuto e ben poco valorizzato, se non in funzione meramente deflattiva dei carichi di tribunale; quasi una sorta di junk-judge dedito alle small claims.

La riforma del 1991 (l. 21 novembre 1991, n. 374) che, dopo anni di intensi e fruttuosi dibattiti scientifici, istituì il nuovo organo giurisdizionale, l'ufficio di giudice di pace in continuità rispetto al precedente giudice conciliatore (un ufficio che da tempo scontava una grave crisi di identità e di funzionalità: PICARDI, 1068 ss.), ne aveva fatto un “magistrato minore”, destinato ad occuparsi di un contenzioso secondario, a basso tenore normativo, sostanzialmente di liti bagatellari, come già faceva il conciliatore.

Il dibattito, fiorito a partire dagli anni 70 con riguardo alla possibilità di attribuire al nuovo organo giudiziario, ritenuto “espressione diretta della società civile, che non del giudice funzionario inserito in un continuum burocratizzato” (CHIARLONI, 16), cui rimettere competenze variegate e nuove secondo un modello giurisdizionale “forte” (a cui conferire questioni in materia di interessi diffusi, di casa, di famiglia, di ambiente, di consumatori), si concluse in modo compromissorio; prima nel dibattito scientifico e poi in seguito alla sanzione legislativa susseguente l'approvazione della legge istitutiva del 1991, che al nuovo organo giudiziario attribuì competenze per cosi dire “bagatellari”.

Nella determinazione delle nuove competenze, secondo le intenzioni dei conditores, l'ottica che si intendeva perseguire era meramente deflattiva, in quanto volta ad alleggerire il carico del giudice togato (PROTO PISANI, 10). Venne così istituito “un giudice di pace per la pace dei giudici”, prendendo a prestito una celebre espressione (di CHIARLONI.)

Nell'assetto ordinamentale attuale, il magistrato onorario, pienamente inserito nel sistema burocratico-giudiziario esistente, assolve ad un'essenziale funzione, diretta a garantire un buon livello di efficienza della giurisdizione mediante una equilibrata distribuzione di carichi di lavoro.

Come si è anticipato, la legge del 1991 ha istituito un organo giurisdizionale destinatario del contenzioso civile minore in funzione deflattiva rispetto al carico del tribunale, chiamato a dirimere controversie caratterizzate da un non elevato livello di difficoltà e di tecnicismo che, per vicinanza ai cittadini, applica un rito semplificato, oltrechè estremamente concentrato (v. art. 320 c.p.c.), per quanto non particolarmente sofisticato, nè perfezionato.

Tuttavia, le nuove competenze civili attribuite al Gdp da successive riforme (e, segnatamente, dal d.lg. 117/2017: su cui infra) potrebbero rendere non del tutto idoneo il nuovo rito “semplificato di cognizione” (ex art. 281 decies c.p.c., novellato), che si attaglia ad un contenzioso effettivamente minore, caratterizzato da un esiguo tasso di difficoltà; ma che, in seguito all'attribuzione al magistrato onorario, della competenza per materia sulle liti condominiali (su cui infra) caratterizzate da un livello di tecnicismo ed una difficoltà non infrequentemente alta, “minore” difficilmente potrà ancora qualificarsi.

Come infra emergerà, l'ultima riforma della giustizia civile sembra avere confermato quest'ultima scelta coraggiosa (ed anzi temeraria) compiuta dal d.lg. del 2017, per quanto ne abbia significativamente anticipato l'entrata in vigore. Dalla novella processuale sembra emergere una nuova evoluta figura di giudice onorario, moderna ed al passo coi tempi, per quanto le scelte compiute potrebbe suscitare talune criticità nel funzionamento dell'organo giudiziario, di natura non secondaria.

La rivoluzione che a breve si abbatterà sull'ufficio del GDP non è di poco momento.

La riforma ha previsto l'abbandono delle sedimentata ritualità determinata da un modello di trattazione totalmente cartaceo di scambio di atti e documenti.

Nei procedimenti innanzi al Giudice di pace non è consentito il deposito degli atti in via telematica, né a mezzo pec, non essendo ancora intervenuta apposita normativa ministeriale (come dispone l'art. 16, 6 comma, d.l. 179/2012) disciplinante tali profili. Pertanto il deposito può avvenire esclusivamente in formato cartaceo (Cass. 20 settembre 2020, n. 20575, in Il processo civile, 8 aprile 2021, con nota POFI).

La novella sul processo civile ha previsto che il processo civile telematico faccia il suo esordio avanti al Giudice di pace a far data dal 30 giugno 2023 (art. 35, comma 3, decreto attuativo, che richiama le disposizioni contenute nel capo I, titolo V ter, att. c.p.c., come novellate; artt. 196-quater e segg. att. c.p.c.).

In particolare, si prevede che (de futuro), nei procedimenti avanti al GdP, il “deposito di atti processuali e documenti da parte dei difensori ha luogo esclusivamente con modalità telematiche”, come pure il “deposito dei provvedimenti del giudice “ (art. 196-quater att. c.p.c., novellato).

Oltre questa dead line temporale, la giustizia digitale dovrebbe entrare in funzione ed applicarsi avanti al magistrato onorario anche per i “procedimenti pendenti a tale data”. E' pure prevista la possibilità che la datadel 30 giugno 2023venga anticipata a seguito di decreto ministeriale regolamentare che accerti la “funzionalità dei servizi di comunicazione”.

Come si vede, il legislatore delegato ha anticipato l'entrata in vigore del processo civile telematico, che l'art. 32, comma 5, del d.lg. 117/2017 aveva posticipato al 31 ottobre 2025.

La legge delega di riforma del processo civile (l. n. 206 del 2021) ha inciso su due profili; da un canto, sulla competenza, che il legislatore delegato deve provvedere a “rideterminare” e pure sul rito applicabile avanti al giudice di pace.

In particolare, dal primo punto di vista, l'art. 1, comma 7, lett. a), della delega dispone che il legislatore delegato è tenuto ad “uniformare il processo davanti al giudice di pace al procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica”.

Compito del decreto delegato è pure quello di “provvedere ad una rideterminazione della competenza del giudice di pace in materia civile, anche modificando le previsioni di cui all'art. 27 del d.lg. 13 luglio 2017, n. 116”.

Il nuovo rito applicabile avanti al giudice onorario indurrà ad una “uniformazione” di questo rito rispetto a quello di tribunale (ancora maggiore, di quanto preveda l'art. 311 c.p.c. “nei limiti dell'applicabilità”), in sintonia ad uno degli obiettivi della riforma, che è rivolta alla “razionalizzazione del processo civile” (art. 1, comma 1, l. delega).

L'effetto potrebbe essere positivo potendo ridurre i riti attualmente esistenti.

Il rito prescelto dal legislatore delegato non dovrebbe determinare complicazioni processuali, sempre bandite avanti al GDP, dato che è prevista l'applicazione del “procedimento semplificato di cognizione” (si v. nuovo testo dell'art. 316 c.p.c.) che, nei processi di tribunale, diviene rito alternativo rispetto al processo ordinario di cognizione.

Tale procedimento, per espresso disposto normativo, è applicabile quando “la domanda è fondata su prova documentale, o di pronta soluzione o richiede un'istruzione non complessa” (art. 281-decies, novellato, c.p.c.).

Il procedimento avanti al GdP risulta “semplificato” (in quanto risponde al generale canone indicato dalla riforma di “semplificazione del processo civile”: art. 1, comma 1, legge delega).

La sua estensione al giudizio avanti al GDP trova probabilmente giustificazione nella natura tendenzialmente non particolarmente complessa del contenzioso, oltrechè da una “istruzione non complessa”, come era tipico delle liti “minori”.

Se questo approdo era condivisibile con riferimento ad un giudizio nel quale venivano decise le liti bagatellari, lo stesso non sembra mantenere piena attualità nel momento in cui, come si vedrà, al giudice onorario viene rimessa la generalità del contenzioso condominiale. In questo contenzioso della convivenza civile il ricorso alla c.t.u. contabile non è infrequente, le questioni tecniche abbondano e la presenza di “un'istruzione non complessa” non sembra del tutto attinente alla tipologia di contenzioso, anche per la possibilità che venga richiesta la chiamata in causa di terzi (quali, ad es., le assicurazioni, nel contenzioso riguardante i sinistri stradali).

L'art. 1, comma 7, lett. b), della legge delega prevede una “rideterminazione della competenza del giudice di pace in materia civile, anche modificando le previsioni di cui all'art. 27 del d.lg. 116/2017”.

“Rideteminazione” significa stabilire ex novo la competenza, “stabilendola nuovamente” nella sua esatta consistenza.

L'espressione semantica utilizzata dal legislatore appare oltremodo generica nel conferimento della potestà legislativa delegata.

A tale “rideterminazione” il legislatore delegato poteva pervenire “anche modificando l'art. 27 d.lg. 116/2017”, ovvero mediante un allargamento degli ambiti di competenza del giudice onorario come individuati in precedenza; ovvero, all'opposto, prevedendone una restrizione, procedendo al ridimensionamento del senso dell'intervento normativo del 2017.

Da un punto di vista storico, già la riforma processuale civile del 2009 (l. 69/2009) aveva inciso sulla competenza del GDP, estendendola.

In particolare, era stata aumentata la competenza per valore relativa ai beni mobili che era stata portata ad € 5000 (dalle originarie £ 5.000.000), come pure quella per i danni prodotti da circolazione stradale portata ad € 20.000 (dalle originarie £ 30.000.000).

Era stata poi introdotta ex novo la nuova competenza per materia con riguardo “alle cause per interessi o accessori da ritardato pagamento di prestazioni previdenziali o assistenziali” (art. 7, comma 3, n. 3 ter c.p.c.), cause di matura assai semplice che rappresentano un contenzioso seriale. In assenza della precisazione normativa, la competenza sarebbe rimasta al tribunale (art. 442 c.p.c.) con l'applicazione del rito del lavoro.

Nell'ambito di un ampio disegno riformatore e nell'intento di riformare la magistratura onoraria, il d.lg. 117/2017 ha attributo nuove competenze al giudice di pace.

Il decreto delegato ha dato attuazione alla l. 57/2016, che aveva previsto di “ampliare la competenza per materia e valore” del magistrato onorario.

Un significativo nucleo di competenze attribuite per materia riguarda talune cause in temadi diritti reali e proprietà.

In particolare, quelle in materia di “apposizione di termini” (art. 7, comma 2, n. c.p.c.), “distanze nelle costruzioni, nelle piantagioni e scavi, e dei muri, fossi e siepi interposti tra i fondi” (libro III, titolo, capo VI), in materia di luci e vedute (sezioni VII) (n. 3 quater), stillicidio e di acque (n. 3 quinquies), in materia di occupazione, ed invenzione (n. 3 sexies), come pure quelle in materia di specificazione, unione e commistione (n. 3 septies), in materia di enifeteusi (n. 3 octies), di servitù prediali (n. 3 novies), come pure quelle in materia di regolamento e delle deliberazioni delle comunione (n. 3 decies), per le cause in materia di diritti ed obblighi del possessore nelle restituzione della cosa (n. 3 undecies).

Sempre in materia di diritti reali, il d.l. del 2017 attribuì pure al GDP la competenza in tema di usucapione di immobili e diritti reali immobiliari e di riordinamento della proprietà rurale, come pure per le cause in materia di accessione e superficie. Queste ultime controversie sono state attribuite nei limiti del valore, sempre che la controversia non esuberi € 30.000.

Il comma 2, n. 2, dell'art. 7 c.p.c., novellato, aveva poi attribuito al gdp ulteriori funzioni, tra cui quelle particolarmente significative concernenti le controversie condominiali (“le cause in materia di condominio degli edifici, come definite ai sensi dell'art. 71-bis att. c.c.”), pure prevedendo di innovare l'art. 60 bis att. c.c., concernente “le cause previste dall'art. 1105 , quarto comma, c.c.”.

In particolare, la norma codicistica dispone che “quando non si prendono i provvedimenti necessari per l'amministrazione della cosa comune” o non si raggiungono le maggioranze, è possibile sollecitare l'autorità giudiziaria (leggi: GDP) affinchè assuma i provvedimenti necessari, anche prevedendo la nomina di un amministratore giudiziario.

Anche il procedimento (avente natura camerale; art. 737 e segg. c.p.c.)di revoca dell'amministratore del condominio (di cui all'art. 1129, 11° comma, c.c.) era trascorso alla competenza del GDP (non invece quello ex art. 1129, 1° comma, c.c., che è stato conservato alla competenza del tribunale); come pure le cause volte a conseguire il risarcimento dei danni subiti dai condomini in seguito alla richiesta di revoca dalle funzioni espletate dall'amministratore di condominio (di cui all'art. 1131, 4° comma, c.c.), per effetto dell'art. 64 att. c.c., come novellato dal d.lg. del 2017.

La riforma del 2017, ad ampio spettro, aveva attribuito anche talune competenze in materia di espropriazione di cose mobili (art. 15 bis c.c., novellato).

L'art. 27 d.lg. cit. ha pure previsto di attribuire al giudice onorario competenza in materia di rilascio di autorizzazioni, per la fissazione dei termini e concessioni di proroghe, per la nomina e revoca dei curatori o amministratori in materia successoria, etc.

Per effetto della legge c.d. milleproroghe del 2019 l'originario termine di entrata in vigore delle novità introdotte dal d.lg. n. 117/2017 è stata prorogata al 31 ottobre 2025.

Il differimento di efficacia temporale è avvenuto in modo prudenziale.

Si è forse paventato che l'attribuzione al giudice onorario di un ampio e variegato ventaglio di nuove competenza civili, anziché determinare un alleggerimento dei carichi di ruolo del tribunale avrebbe potuto, al contrario, determinare un vero e proprio ingolfamento di quest'ultimo ufficio, chiamato a decidere quale giudice di appello.

La riforma del processo civile ha tentato di recuperare talune significative competenze assegnate dal GdP ex lege n. 117. In particolare, prevedendone l'assegnazione anticipata al GDP per procedimenti instaurati successivamente alla data del 30 giugno 2023 (art. 35, 1° comma, d.lg. di riforma), posto che non sembra sia stato “diversamente disposto” dalla riforma.

Pare questa l'interpretazione da attribuire al combinato disposto dell'art. 37, f), del decreto attuativo, che abroga l'art. 32, comma 5, d.lg. 117 che, a sua volta, disponeva l'entrata in vigore delle nuove competenze a decorrere dal 31 ottobre 2025, nonchè del richiamato art. 35, 1° comma, d.lg. attuativo, recante la “disciplina transitoria”. Quest'ultima previsione normativa dispone l'entrata in vigore delle “disposizioni del presente decreto” dal 30 giugno 2023 e “salvo che non sia diversamente disposto”.

L'ultima riforma processuale ha così previsto di anticipare (per i procedimenti radicati dopo il 30 giugno 2023) l'entrata in vigore di parte significativa della riforma del 2017: riforma in larga parte “ibernata” fino al 2025.

I nuovi procedimenti radicati (mediante deposito di ricorso ex art. 281 undecies, c.p.c., novellato, c.p.c.) dal 30 giugno 2023 transitano alla competenza per materia del GdP (“qualunque ne sia il valore”) quando hanno ad oggetto controversie in materia di condominio degli edifici, come definite dall'art. 71 bis att. c.c. e cause in materia di apposizione di termini (art. 7, 3° comma, n. 1, novellato, c.p.c.).

Con identica anticipata decorrenza sono rimesse al GdP le domande volte a superare i contrasti sull'amministrazione della cosa comune con eventuale nomina di un amministratore giudiziario; come pure le richieste di revoca dell'amministratore di condominio “per gravi irregolarità fiscali e di non ottemperanza di quanto dispone il n. 3 del dodicesimo comma”, come pure le cause risarcitorie connesse (art. 64 disp. att. c.c.), di cui all'art. 27, 3° comma, d.l.g. n. 117.

Come si è visto, l'anticipo dell'entrata in vigore delle nuove competenze emerge dal combinato disposto di due disposizioni normative: l'art. 37, lett. f), del decreto di riforma, che abroga l'art. 32, comma 5 d.lg. n. 117 (che differiva l'entrata in vigore delle nuove competenze civili del GdP al 31 ottobre 2025), nonché l'art. 35, primo comma, d.lg. di riforma, che ne disciplina l'entrata in vigore.

Il nuovo rito “semplificato di cognizione” avanti al GdP e le nuove competenze civili dovrebbero trovare applicazione ”ai procedimenti instaurati successivamente al 30 giugno 2023” (art. 35, comma 1, decreto attuativo della riforma processuale).

La rideterminazione di competenze di cui alla legge delega era stato interpretato dalla Commissione LUISO in senso estensivo, a tutto beneficio di un allargamento dell'alveo di competenza del giudice onorario, in ottica di riequilibrio delle competenze tra giudice onorario e giudice professionale. D'altro canto, tra le competenze dei due organi giudiziari (tribunale e GDP) da sempre intercorre una stretta interconnessione, dato che sono come due vasi comunicanti. Quando viene aumentata la competenza del giudice onorario, i ruoli del tribunale possono subire un graduale ridimensionamento, mentre quelli del primo un corrispondente aumento.

Accogliendo i pareri delle Commissioni parlamentari, il testo definitivo del decreto attuativo di riforma prevede che la competenza per ragioni di valore del GDP, dagli attuali € 5000, venga raddoppiata e portata ad € 10.000, con considerevole sgravio deflattivo del lavoro di tribunale, mentre quella in materia di incidentistica stradale dagli attuali € 20.000 passerà ad € 25.000.

Come si è testè evidenziato, il contenzioso condominiale viene trasferito in blocco alla competenza del GdP, salvo che per quanto concerne le impugnazioni delle delibere assembleari del condominio (art. 1137, capoverso, c.c.), che restano attribuite alla competenza per materia del tribunale, per ovvie considerazioni ordinamentali, attinenti all'eventuale richiesta di sospensiva dell'esecutività della delibera; una richiesta che, rivestendo natura cautelare, istituzionalmente non può investire il giudice onorario che in materia è carente di competenza (art. 669-ter, 2° comma, c.p.c.).

La riforma processuale civile del 2022 non ha inciso in modo sistematico sulle competenze e sulle funzioni residuali assegnate tradizionalmente al giudice non professionale.

In particolare, non è stata innovata la possibilità per il GdP di pronunziare secondo equità, quando il merito della causa riguardi “diritti disponibili”, le parti ne fanno “concorde richiesta” ed il valore della causa non eccede € 1100 (artt. 113, capoverso, e 114 c.p.c.), sempre con l'osservanza dei “principi informatori della materia”.

Neppure la riforma ha inciso sulle funzioni c.d. non contenziose costituite dalla “conciliazione in sede non contenziosa” (art. 322 c.p.c.).

E' questa un tradizionale funzione esplicata dal giudice onorario (che è stata ereditata dal conciliatore), consistente in una “attività autonoma chiesta al giudice di pace al di fuori del giudizio ed indipendentemente da esso, con l'evidente proponimento di evitarlo” (MANDRIOLI, CARRATTA, 384).

Avendo il legislatore delegato inciso in modo radicale e profondo su rito e competenza dell'ufficio onorario in ottica di modernizzazione e rivalutazione di esso, ci si sarebbe attesi l'eliminazione della tradizionale funzione non contenziosa, tenuto conto del potenziamento, in ottica deflattiva e di ragionevole durata del processo, dei procedimenti alternativi alla giurisdizione, quali mediazione e negoziazione assistita (come previsto dal decreto delegato).

Il mantenimento di tale funzione non riveste un significato effettivo, se è vero che da tempo si dava conto della scarsa applicazione pratica dell'istituto che “rischiava di scivolare nell'irrilevanza sociale” (ROTA, 331).

In passato si notava lo scarso successo dell'istituto, forse in conseguenza della commistione in uno stesso organo di funzioni contenziose e non contenziose, che richiedono tecniche ed attitudini diverse (PICARDI, 1096).

E' vero che l'eliminazione di un istituto tradizionale come quello previsto dall'art. 322 c.p.c. non rientrava tra i criteri di delega, ma certo il suo mantenimento determina sistematicamente un effetto distonico: quello di conservare entro una struttura ordinamentale completamente rinnovata e rivitalizzata un istituto ormai divenuto fossile del passato, in quanto superato dalle funzioni esplicate dagli organismi di mediazione di risoluzione alternativa delle controversie.

Le novità che a breve investiranno gli uffici del GdP possono risultare traumatiche e potrebbero affossare la giustizia onoraria, determinandone un ingolfamento nel suo funzionamento.

Si pensi al rito “semplificato di cognizione” (artt. 281 decies e segg. c.pc.) che è nuovo di zecca, cui si aggiunge il carico delle nuove competenze civili in materia di liti condominiali, unita all'aumento di sopravvenienze susseguente al raddoppio della competenza per valore in materia di beni mobili (art. 7, 1° comma, c.p.c., novellato). Inoltre a cui aggiungasi l'introduzione dal 30 giugno 2023 della giustizia digitale, con possibilità di applicazione dei riti emergenziali, quali udienze con trattazione scritta in telematico e collegamenti da remoto.

Con così tanta “carne al fuoco” è auspicabile che le cure per rivitalizzare il paziente non lo conducano direttamente alla tomba !

Per rendere meno traumatica l'implementazione di queste dirompenti innovazioni ed evitare di affossare l'ufficio onorario, innovazioni che fanno seguito ad un trentennio di sostanziale inerzia e completo disinteresse da parte delle istituzioni per il suo buon funzionamento, sarebbe opportuno che, durante il non breve lasso temporale della vacatio legis, i giudici onorari vengano adeguatamente formati, non solo con riferimento ai profili maggiormente discussi riguardanti le nuove competenze assegnate, soprattuto con riguardo al non facile contenzioso condominiale, ma anche sull'utilizzo consapevole della giustizia digitale e dell'applicativo consolle, in modo da orientare al meglio la possibilità di un utilizzo consapevole delle notevoli potenzialità insite nel mezzo informatico. Ciò potrebbe avvenire mediante affiancamento al magistrato togato.

La nuova sfida che attende l'ufficio onorario è la più importante dalla sua istituzione.

Essa non determina unicamente un radicale mutamento delle regole procedurali e dei ritmi del processo (e sempre che le nuove disposizioni si rivelino effettivamente adeguate al nuovo carico di competenze civili assegnate, divenute ormai non più “minori”); ma esige, anche e soprattutto, un cambiamento di habitus mentale da parte del magistrato onorario, che di certo non si rivelerà indolore.

Il magistrato onorario che dal 30 giugno 2023 opererà nell'ufficio del GDP dovrà uniformare il suo modo di intendere ed esplicare la giurisdizione alle modalità già esplicate dal giudice togato; in conseguenza dell'applicazione dello strumento informatico (in luogo della scambio cartaceo di atti e documenti processuali), della redazione e del deposito tramite consolle dei provvedimenti giurisdizionali, oltrechè dell'utilizzo dei riti emergenziali, di cui agli artt. 127 bis c.p.c. (collegamenti audiovisivo a distanza) e 127 ter c.p.c. (udienza con scambio di note scritte in telematico), in sostituzione della trattazione della causa in presenza.

• PICARDI, Il conciliatore, in Riv. Trim. dir. Proc. civ., 1984, 1067.
• PROTO PISANI, Il giudice di pace, in Foro it., 1989, V, 1 ss.
• CHIARLONI, Un giudice di pace per la pace dei giudici, ivi, 1989, V, 14 ss.
• CONSOLO, LUISO, SASSANI, Commentario alla riforma del processo civile, Milano, 1996.
• ROTA, voce “Giudice di pace (diritto processuale civile), in Enc. Dir., Annali, Milano, 2008, I, 291 e ss.
• TERZAGO, Il condominio, Milano, 2015, VII° ed.
• MANDRIOLI, CARRATTA, Diritto processuale civile, Torino, XXVII° ed., 2019, II, 382 ss.