Procedimento pendente innanzi al Comitato per i Diritti Economici, Sociali e Culturali: quali effetti?

Le disposizioni di cui al Protocollo opzionale al Patto sui diritti economici, sociali e culturali, adottato con risoluzione 63/117 dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 2008, aperto alla firma il 24 settembre 2009 ed entrato in vigore in Italia il 26.10.2014 ed in particolare gli articoli 5 e 9 non hanno forza cogente per lo Stato membro, dovendosi alle previsioni del Protocollo attribuire esclusivamente una funzione di sostanziale indirizzo ed invito ai rispettivi Stati affinché, d'un canto, tutelino i diritti di cui al Protocollo del 1966, e d'altro canto adottino eventuali provvedimenti in caso di loro compromissione.

Nell'ambito di una procedura esecutiva avente ad oggetto il rilascio di un immobile ad uso abitativo, in forza di ordinanza di convalida di sfratto per morosità, il debitore esecutato proponeva opposizione ex art. 615 c.p.c. deducendo di aver pertanto presentato istanza all'Alto Commissariato per i diritti dell'Uomo ai sensi dell'art. 11 del Patto Internazionale sui Diritti Economici Sociali e Culturali (PIDESC), ratificato dall'Italia con la L. 881/1977, che prevede, fra l'altro, il diritto di ciascun individuo ad avere un alloggio adeguato per sé e per la propria famiglia. A seguito dell'istanza, con comunicazione della Commissione, il Comitato chiedeva allo Stato italiano “to take measures to avoid possibile irreparable damage while your case is being examined by the Committee, consisting in the suspension of the eviction from the apartment in which Mr Ruggieri Salvatore and his family are currently living”, ovvero di adottare le misure idonee ad evitare un danno irreparabile al soggetto istante e alla famiglia di quest'ultimo. Secondo l'opponente l'invio della comunicazione in questione avrebbe dovuto indurre il Giudice dell'esecuzione all'immediata sospensione della procedura esecutiva, stante la forza cogente dell'atto adottato dal Comitato.

Nell'ordinanza oggetto di commento viene affrontata la questione, sempre più frequentemente oggetto delle opposizioni all'esecuzione per rilascio, della rilevanza ed efficacia nell'ordinamento italiano dei provvedimenti urgenti adottati - in seno al procedimento avviato dinanzi al Comitato per i Diritti Economici, Sociali e Culturali – da detto organismo internazionale e dall'Alto Commissariato. Quanto alla normativa di riferimento, di cui il provvedimento in commento contiene una puntuale ricognizione, si osserva che l'art. 11 del Patto Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali del 1966 (adottato dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite con Risoluzione 2200A (XXI) del 16 dicembre 1966, ratificato dall'Italia il 15 settembre 1978 ed entrato in vigore il 15 dicembre 1978) prevede che “1. Gli Stati Parti del presente Patto riconoscono il diritto di ogni individuo ad un livello di vita adeguato per sé e per la sua famiglia, che includa alimentazione, vestiario, ed alloggio adeguati, nonché al miglioramento continuo delle proprie condizioni di vita. Gli Stati Parti prenderanno misure idonee ad assicurare l'attuazione di questo diritto, e riconoscono a tal fine l'importanza essenziale della cooperazione internazionale, basata sul libero consenso”. Con il successivo Protocollo Opzionale del 2008 è stato a sua volta previsto, all'art. 2, che l'ONU possa ricevere, sia a titolo individuale che a nome di gruppi di persone, comunicazioni da parte di singoli individui nelle quali si lamenta la violazione di uno dei diritti di cui al Patto del 1966. Ed è proprio una tale comunicazione (relativa, appunto, al diritto all'alloggio) che è stata inoltrata dall'opponente nella fattispecie esaminata dal Tribunale di Roma: il debitore ha, infatti, rappresentato di vivere nell'immobile oggetto di rilascio, peraltro con persona nel proprio stato di famiglia affetta da precarie condizioni di salute, di non avere alcuna abitazione alternativa e, conseguentemente, l'esistenza di un concreto pregiudizio derivante dall'esecuzione. In seno al procedimento in questione l'Italia si è costituita, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità/infondatezza del ricorso presentato per mancato esaurimento dei ricorsi interni avverso il disposto rilascio e deducendo, peraltro, che le determinazioni dell'Alto Commissario e del Comitato sui diritti economici, sociali e culturali si devono qualificare come raccomandazioni agli Stati Parte, non risultando vincolanti per questi ultimi ai sensi degli artt. 7 e 9 del Protocollo opzionale in quanto privi di valenza giurisdizionale. Il provvedimento adottato, in via d'urgenza dal Comitato, si limita, infatti, ad una richiesta di adottare quelle misure temporanee che possano rendersi necessarie in circostanze eccezionali al fine di evitare un danno irreparabile alla vittima o alle vittime della asserita violazione (cfr. art. 5 del protocollo).

Col provvedimento in commento il Tribunale di Roma ha disatteso la richiesta di sospensione, avanzata dal debitore esecutato, ritenendo – previo un dettagliato esame della normativa di riferimento - “l'assenza di qualsivoglia precetto od obbligo per lo Stato, non prevedendo mai il Protocollo un dovere per gli Stati di adottare un determinato comportamento, né prevedendo a maggior ragione alcun tipo di sanzione e/o conseguenza per un eventuale comportamento difforme. Al contrario, alle previsioni del Protocollo in thema risulta attribuibile esclusivamente una funzione di sostanziale indirizzo ed invito ai rispettivi Stati affinché, d'un canto, tutelino i diritti di cui al Protocollo del 1966, e d'altro canto adottino eventuali provvedimenti in caso di loro compromissione”. In effetti, come sottolineato dal Tribunale di Roma, lo stesso “1. Dopo l'esame della comunicazione, il Comitato può trasmettere le proprie constatazioni sulla comunicazione, insieme eventualmente con proprie raccomandazioni, alle parti della controversia. 2. Lo Stato Parte attribuisce il dovuto valore a tali constatazioni e alle eventuali raccomandazioni, e entro sei mesi fa pervenire al Comitato una risposta scritta, che comprende informazioni circa le azioni intraprese alla luce delle constatazioni e raccomandazioni del Comitato”; la lettura della norma e una corretta interpretazione della stessa portano il Giudice ad escludere forza cogente alle dette disposizioni nonché un'applicazione diretta nello Stato Italiano, in quanto nessuna conseguenza o sanzione è prevista per la mancata attuazione delle misure suggerite in seno alla raccomandazione.

Del resto, occorre sottolineare che il soggetto opposto è munito di titolo esecutivo (che potrebbe essere anche definitivo) che lo legittima pienamente all'esecuzione e che non può non prendersi in considerazione il diritto di quest'ultimo a riottenere il Protocollo Opzionale, all'art. 9, prevede che possesso dell'immobile, parimenti di rango costituzionale (ex art. 42 Cost). Anche l'esecutante, infatti, potrebbe avere identico diritto ad avere a disposizione un alloggio adeguato alle proprie esigenze di vita (o a quelle di un familiare) e la compromissione dello stesso appare giuridicamente inaccettabile, tanto più ove si consideri che l'esecutato potrebbe essere un soggetto che si è reso moroso nel pagamento del canone di locazione o che potrebbe aver occupato l'immobile senza alcun titolo.

Non vi è dubbio che il tema del rilascio degli immobili abbia ampia rilevanza non solo giuridica ma anche sociale, come può anche evincersi dal considerevole impatto mediatico di alcune vicende relative ad esecuzioni di ordinanze di convalida di sfratto, tanto più nell'attuale momento storico in cui imperversa la crisi economica. Tuttavia, deve concludersi che la soluzione di problemi quali l'emergenza abitativa non possa che essere di competenza del legislatore, cui ogni valutazione generale è riservata, non essendo immaginabile la ricerca di soluzione caso per caso, da parte del singolo Giudice dell'esecuzione. Quest'ultimo, ad avviso di chi scrive, può infatti solo sollecitare, tramite l'Ufficiale Giudiziario, la presenza - al momento del rilascio - dei servizi sociali competenti per territorio, che potranno agevolare la ricerca di un'abitazione alternativa o anche di una momentanea sistemazione, prendendo comunque in carico la famiglia, soprattutto in presenza di minori.