Pignoramento presso terzi nei confronti delle ASL: alcune questioni di rilievo

La tematica del pignoramento presso terzi nei confronti delle Aziende Sanitarie Locali è davvero molto estesa, al punto che sarebbe davvero impossibile pretendere di tracciarne un quadro complessivo in questo breve focus, potendo di seguito soltanto darsi sinteticamente conto dell'ampiezza della materia in esame e delle principali problematiche alla stessa sottese, salvo poi soffermarsi, nei successivi paragrafi, su alcune specifiche questioni di particolare attualità.

Deve premettersi come non sia affatto infrequente che un creditore di una ASL (si pensi ad una impresa fornitrice di beni o servizi nei confronti di tale ente pubblico), non ottenendo tempestivamente il pagamento spontaneo del proprio credito, agisca in via esecutiva per la riscossione coattiva dello stesso.

In linea generale, infatti, un soggetto pubblico può essere sottoposto ad esecuzione forzata esattamente come qualsiasi altro soggetto, trovando anche per esso applicazione il dettato dell'art. 2740, comma 1, c.c. (stando al quale “il debitore risponde dell'adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri”).

L'attività esecutiva certamente più utilizzata per soddisfare un credito nei confronti di una Azienda Sanitaria Locale è costituita dal pignoramento presso terzi: a seguito della notifica del titolo (che deve precedere di almeno 120 giorni la notifica del precetto, stando ad un recente orientamento della Cassazione - vedasi Cass. 26 novembre 2021, n. 36856 - che ha ritenuto applicabile anche alle ASL l'art. 14 del d.l. n. 669/1996, convertito con modificazioni in l. n. 30/1997) e, successivamente, del precetto, viene avviato, in caso di mancato spontaneo adempimento da parte dell'azienda sanitaria, il pignoramento presso terzi.

Certamente il primo problema di un certo rilievo che bisogna affrontare nel confrontarsi con l'argomento in questione, concerne l'individuazione del foro competente per l'espropriazione presso terzi: questione sulla quale incide certamente la recente riforma dell'art. 26-bis del Codice di Procedura Civile ad opera della l. n. 206/2021 e sulla quale ci si soffermerà nel successivo paragrafo.

Anche una volta instaurata correttamente la procedura, non mancano le difficoltà.

Pur in assenza di una previsione espressa che imponga, a pena di improcedibilità, il pignoramento nei confronti del tesoriere dell'ente (come invece avviene nel caso degli enti locali, per espressa previsione dell'art. 159 del d.lgs. n. 267/2000), esiste un orientamento della giurisprudenza di merito che ritiene improcedibile il pignoramento nei confronti di un soggetto diverso dal tesoriere; orientamento, tuttavia, di recente smentito da una posizione assunta dalla Suprema Corte.

Del resto, anche il pignoramento nei confronti dell'istituto tesoriere dell'ente non è privo di incognite e talvolta finisce per articolarsi in un iter procedimentale particolarmente lungo e complesso.

E così, non sempre agevole risulta la verifica in merito alla sussistenza di un credito suscettibile di assegnazione, e ciò sia in considerazione del particolare funzionamento del rapporto di tesoreria (caratterizzato dalla contemporanea presenza, presso l'istituto tesoriere dell'ente, di diversi conti intestati all'ente pubblico e connotato, altresì, dalle anticipazioni effettuate dal tesoriere in favore dell'ente stesso), tale da imporre spesso la instaurazione di una fase endo-esecutiva di accertamento dell'obbligo del terzo, sia in relazione alle diverse disposizioni succedutesi nel tempo che hanno avuto la funzione di limitare o impedire l'espropriazione forzata dei conti intestati alle Aziende Sanitarie Locali; norme che, peraltro, hanno costituito sovente oggetto di interventi demolitori della Corte Costituzionale.

Come si accennava in precedenza, l'individuazione del tribunale competente per i pignoramenti presso terzi azionati nei confronti delle ASL pone più di qualche problema.

Come noto, l'art. 26-bis ha recentemente costituito oggetto di riforma ad opera della l. n. 206/2021, cosicché, quanto meno con riguardo alle procedure instaurate a far data dal 22.6.2022, troverà applicazione, per la individuazione del tribunale competente per tale forma di espropriazione, la novellata disposizione.

Può essere utile, però, prendere le mosse dalla formulazione dell'art. 26-bis antecedente a tale riforma (la quale, come esposto in precedenza, trova ancora applicazione per le procedure esecutive instaurate anteriormente al 22.6.2022), per meglio comprendere l'importanza della riforma sopravvenuta.

Una norma, l'art. 26-bis c.p.c., che era stata introdotta in tempi “relativamente” recenti, mediante il d.l. n. 132/2014, convertito nella l. n. 162/2014.

Tale norma, nella formulazione vigente anteriormente alle modifiche apportate dalla citata l. n. 206/2021, prevedeva, al suo primo comma, che “quando il debitore è una delle pubbliche amministrazioni indicate dall'art. 413, quinto comma, per l'espropriazione forzata di credito è competente, salvo quanto disposto dalle leggi speciali, il giudice del luogo dove il terzo debitore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede”.

Tale comma prevedeva, dunque, che il foro relativo all'espropriazione presso terzi venisse individuato, ogni qual volta debitrice fosse una pubblica amministrazione di cui all'art. 1 del d.lgs. n. 165/2001 (in tal senso è stata interpretata dalla Cassazione la invero non univoca formulazione della norma allorché fa riferimento a “una delle pubbliche amministrazioni indicate dall'art. 413, quinto comma”), con riferimento alla sede del terzo pignorato.

Una previsione che, così interpretata, avrebbe finito comunque per imporre la concentrazione di tale tipologia di procedure esecutive dinanzi a pochi tribunali, tenuto conto che la sede degli istituti di credito terzi pignorati è spesso situata nei grandi centri urbani, tanto che si era fatta largo una diversa interpretazione che, valorizzando la disciplina speciale dettata in tema di rapporti di tesoreria, consentiva di ritenere che competente non fosse il giudice del luogo in cui si trova la sede legale dell'istituto terzo pignorato, ma piuttosto il tribunale del “luogo in cui il cassiere o tesoriere operi come tale in concreto per la P.A. secondo l'accordo con essa stipulato” e, quindi, almeno tendenzialmente, il tribunale del luogo ove è situata la relativa dipendenza dell'istituto tesoriere (si veda Cass. n. 8172/2018).

La già menzionata riforma del 2021 (applicabile, come esposto in precedenza, alle procedure iniziate a decorrere dal centottantesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della l. n. 206/2021) nasce dalla necessità, avvertita dal legislatore, di superare le criticità manifestate dalla formulazione del primo comma dell'art. 26-bis del codice di procedura civile.

Per effetto della intervenuta modifica, l'attuale formulazione del primo comma dell'art. 26-bis è la seguente: “quando il debitore è una delle pubbliche amministrazioni indicate dall'articolo 413, quinto comma, per l'espropriazione forzata di crediti è competente, salvo quanto disposto dalle leggi speciali, il giudice del luogo dove ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto il creditore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede”.

Con la citata riforma il legislatore sembra aver recepito, in qualche modo, le indicazioni fornite dalla giurisprudenza e dall'elaborazione dottrinale, affermando che nel caso in cui sia esecutata una pubblica amministrazione il giudice competente per l'espropriazione di crediti non vada più individuato con riferimento al luogo nel quale ha sede il terzo pignorato, bensì con riferimento al luogo in cui ha sede l'ufficio dell'Avvocatura dello Stato nel cui distretto il creditore ha la residenza, il domicilio, la dimora o la sede.

Una soluzione, quella fornita con la nuova formulazione dell'art. 26-bis c.p.c., che presenta alcuni indubbi vantaggi (viene comunque privilegiata una concentrazione delle procedure esecutive dinanzi ad alcuni tribunali ma, se non altro, non dinanzi ad un unico ufficio, bensì dinanzi agli uffici capoluogo di ciascun distretto), ma che, al medesimo tempo, non manca di criticità, sol che si pensi al fatto che, ancorando l'individuazione del foro competente alla residenza o alla sede del creditore procedente, finisce inevitabilmente per sacrificare l'esigenza di concentrazione dinanzi ad un unico tribunale di tutte le procedure aventi ad oggetto un medesimo credito (esigenza che veniva certamente perseguita allorché la competenza per le procedure esecutive di pignoramento presso terzi veniva ancorata alla residenza o alla sede del terzo pignorato, come avveniva nella originaria previsione dell'art. 26 c.p.c. e, con riguardo alle pubbliche amministrazioni, anche nella vigenza dell'art. 26-bis c.p.c. nella formulazione anteriore alle modifiche da ultimo apportate), precludendo di fatto ogni possibilità di riunione di procedure, sia pur insistenti sul medesimo credito pignorato, pendenti dinanzi ad uffici differenti.

Peraltro, neppure è detto, come pure ad un primo esame potrebbe sembrare, che la riforma in questione sia davvero in grado di consentire, ancorando il foro competente al luogo nel quale ha sede il creditore procedente, un miglior monitoraggio da parte di ciascuna ASL delle procedure alla stessa facenti capo, dal momento che i creditori di ciascuna procedura possono avere sede in luoghi anche molto distanti dalla singola pubblica amministrazione debitrice, con il rischio anzi di una vera polverizzazione, a livello territoriale, delle procedure esecutive facenti capo ad ogni singola ASL.

Peraltro, non è infrequente che i creditori delle ASL cedano ad altri soggetti le proprie posizioni attive nei confronti di tali enti pubblici; cessioni che certamente finiranno per riflettersi sulla individuazione del tribunale competente.

Né poi sembrano sussistere margini per valorizzare, anche nella vigenza del novellato art. 26-bis c.p.c., quella giurisprudenza di legittimità che - facendo leva sulle disposizioni dettate in tema di istituzione del servizio di tesoreria unica (e, segnatamente, sulla 1-bis della l. n. 720/1984) e, più in generale, sulle disposizioni dettate in tema di contabilità pubblica - ancorava la competenza territoriale per le procedure espropriative presso terzi al luogo nel quale si svolgeva il rapporto di tesoreria, dal momento che un tale riferimento a tali disposizioni in tanto poteva essere utilmente richiamato, in quanto la competenza territoriale in tema di espropriazione presso terzi fosse normativamente ancorata alla residenza o alla sede del terzo pignorato.

Le evidenziate criticità hanno indotto alcuni tra i primi interpreti della nuova disposizione ad ipotizzare che la stessa vada interpretata nel senso che il foro erariale previsto nella novella vada inteso in stretta correlazione con le attribuzioni dell'Avvocatura dello Stato, limitando il perimetro applicativo di tale nuova disposizione alle sole espropriazioni di crediti in danno delle amministrazioni dello Stato (si veda Colandrea-Mercurio, “Le novità della leggen. 206 del 2021 in tema di espropriazione forzata presso terzi”, in Judicium).

Come si accennava in precedenza, altra questione di sicuro interesse concerne l'individuazione del terzo pignorato verso il quale orientare l'espropriazione presso terzi, allorché sia esecutata una ASL.

Non c'è dubbio che le Aziende Sanitarie Locali siano soggette al regime della tesoreria unica, istituito mediante l. n. 720/1984: è quanto si evince dall'art. 1 di tale legge, il quale prevede tale regime per gli enti di cui all'allegato “A” di tale legge, il quale allegato comprende espressamente le Aziende Sanitarie e le Aziende Ospedaliere.

Stando poi al primo comma del successivo art. 1-bis, viene previsto che i pignoramenti e i sequestri delle somme affluite su contabilità speciali di pertinenza di tali enti sottoposti al regime di tesoreria unica si effettuano mediante “il procedimento disciplinato al capo III del titolo II del libro III del codice di procedura civile, con atto notificato all'azienda o istituto cassiere o tesoriere dell'ente od organismo contro il quale si procede nonché al medesimo ente od organismo debitore”.

Quest'ultima previsione, poi, aveva condotto una parte della giurisprudenza di merito a ritenere che il pignoramento presso terzi, allorché fosse esecutata una ASL, non potesse che essere orientato nei confronti dell'istituto tesoriere di tale ente, dovendo viceversa ritenersi improcedibile una procedura esecutiva intentata nei confronti di un diverso terzo pignorato (per una motivata ordinanza sul punto, si veda Trib. Roma, ord., 17.7.2017, presente nella banca dati “Dejure”).

Posizione, quella appena riportata, nient'affatto irrilevante, dal momento che nella prassi è piuttosto ricorrente che le ASL, pur essendo soggette al regime di tesoreria unica, abbiano crediti nei confronti di soggetti diversi: in particolare, accade che le stesse siano titolari di conti correnti presso soggetti diversi dall'istituto tesoriere dell'ente.

E' quindi molto importante stabilire se l'esecuzione possa orientarsi anche nei confronti di tali istituti diversi dal tesoriere dell'ente.

Una posizione, quella espressa nella pronuncia di merito appena citata, che si fondava su un attento esame delle disposizioni dettate in tema di istituzione del servizio di tesoreria unica (sul presupposto, in particolare, che tutte le entrate delle ASL fossero destinate ad affluire nelle contabilità speciali e che, stando al vincolo imposto dal primo comma dell'art. 1-bis della l. n. 720/1984, unica modalità per aggredire le somme relative a tali contabilità speciali fosse costituita dal pignoramento presso terzi nei confronti del tesoriere dell'ente) e che trovava conforto in un importante precedente della giurisprudenza di legittimità (la quale aveva affermato che “la normativa sulla tesoreria unica prevede quindi quale unica forma di pignoramento del denaro delle pubbliche amministrazioni ivi contemplate quello del pignoramento presso terzi presso il tesoriere” – vedasi Cass.6 aprile 2011, n. 7863).

Da ultimo, tuttavia, la Cassazione ha assunto una posizione che parrebbe muoversi in senso contrario rispetto a tale interpretazione: viene così affermato che “nei confronti degli enti pubblici diversi dagli enti locali di cui all'art. 2 d.lgs. n. 267/2000 è possibile, fatte salve specifiche disposizioni in deroga, l'espropriazione forzata in relazione a beni diversi dalle disponibilità esistenti sul relativo conto di tesoreria e, quindi, pure con riguardo ai crediti dagli stessi vantati verso soggetti diversi dal proprio istituto tesoriere, con la conseguenza che la relativa procedura esecutiva può anche non svolgersi presso il menzionato istituto” (si veda, sul punto, Cass. 9 novembre 2011, n. 32824).

A tale conclusione la Cassazione perviene ritenendo che in assenza di una espressa previsione che affermi la improcedibilità del pignoramento intentato nei confronti di un terzo diverso dal tesoriere dell'ente, non possa essere affermata l'esistenza di un tale vincolo.

Una posizione, quella da ultimo espressa dalla Cassazione, che se da un lato consegue l'effetto di valorizzare il dettato dell'art. 2740 c.c., consentendo di aggredire, in sede esecutiva, anche beni e crediti diversi da quelli presenti presso il terzo tesoriere dell'ente, dall'altro suscita qualche perplessità con riguardo alla armonizzazione di una tale posizione con il contenuto degli artt. 1 e 1-bis della l. n. 720/1984.